制度缺陷与漕政危机

【原文出处】中国社会经济史研究
【原刊地名】厦门
【原刊期号】20064
【原刊页号】39～50
【标 题】制度缺陷与漕政危机①
　　——对清代“废漕督”呼声的深层分析
【作 者】吴琦/肖丽红
【作者简介】吴琦，肖丽红，华中师范大学历史文化学院，湖北　武汉　430079
【内容提要】清代作为中央与有漕各省漕务联系的“桥”，漕运总督没能发挥应有的中介人优势，反而陷入了社会关系学上的“齐美尔连带”中，受双方规范和习惯的束缚，失去了制度给予的自主。督漕过程中，漕运总督与河道总督、仓场侍郎之间分工合作，责任连带。但这种共同利益也造成他们之间职权的重叠。总漕在与他们的合作与竞争中被不断分权。作为漕务官员体系的代表与发言人，漕督反而被属下官员所控制和利用，以至于常成为一种莫名的角色。此外，清中叶以后历任总漕素质上的缺陷，也使他们在复杂的社会环境下，名不副实，地位与作用日渐下降。由此，朝廷中出现了“总漕无用论”及“废漕督”的声音，不仅表达了一些官员对漕运总督及其代表的漕政的失望，同时也是对朝廷政局、整个官僚体系的批评。清代中期以后漕运的政治生存状态反映出国家状态、政治格局、官僚系统的行政效率以及社会的变动趋势。
【关 键 词】漕运总督/制度缺陷/漕政危机
【正 文】

　　“国计之有漕运犹人身之有血脉，血脉通则人身康，漕运通则国计足”② 一语道破了漕运在中国历史上的重要地位。到了清代，视漕粮为“天庚正供”的清政府在这方面投入了更大的人力、物力与财力。有清一代，不管是从机构组织、法规制度还是人事安排上，漕运制度都趋于完善。对此，学术界给予了较多的关注③。
　　综观已有的研究成果，学术界从经济史、制度史、政治史与社会史等角度不断重新审视清代漕运问题。但仍有许多问题值得我们更为深入的研究，如以漕运总督为中心的漕务体系中的各群体研究，包括其中所折射的官僚系统、制度缺陷、漕政状况等一系列问题。
　　作为清政府派出总理全国漕务的封疆大吏，漕运总督在清代漕运体系中占有特殊地位。对其进行群体研究不仅能更进一步明确漕运总督在漕运过程中的作用，而且能从中管窥清代漕运的运作情况、中央与有漕各省之间的互动关系。此外，从漕运总督围绕漕运事务与其他官僚群体合作关系的考察中，我们还能了解到清王朝同级、上下级官员之间的合作情况，并从各个群体的复杂人际关系中，审视清代官僚系统的运作状况，以及某些更深层次的问题。
　　一、问题缘起
　　清代，漕运总督的地位十分重要，但角色身份十分繁复。
　　漕运总督总理有漕各省漕务，驻地淮安，凡收粮起运，过淮抵通，“皆以时稽核催攒，综其政令”④。具体而言，“凡佥选运弁，修造漕船，派发全单，兑运开帮，过淮盘掣，催攒重运，查验回空，核勘漂没，督追漕欠，并随漕轻赍行月等项钱粮皆其专责。直隶，山东，河南，江南，江西，浙江，湖广等省文武官员经理漕务者咸属管辖”⑤。作为整个部门的首领，总漕是连接中央与漕务体系、漕务官员的接口。
　　清代漕运事务需要漕运总督、河道总督、仓场侍郎各有关部门的协同办理。在中央各项督漕法令中，漕运总督、河道总督以及仓场侍郎总是并列在位。因此，清代漕运的顺利运行，应该是由上述各部门及其大小官员共同的相互合作促成的。作为督漕长官的漕运总督，在其间成了联系各个职官群体的接口。
　　总漕作为中央的派出机构，在有漕各省督办漕务，传达中央各项漕务指令，代表着中央的利益。与此同时，漕运总督作为督抚的一员，长期驻扎地方，与地方利益紧密相连，在“服从中央的同时，或者在表面文章下设法去谋求有利于地方的谕旨和部议”⑥。从制度上讲，总漕在联结中央与有漕各省上发挥着巨大的作用，调节着双方的利益消长，使中央与有漕各省在利益分配上处于一种动态平衡。
　　由此可见，总漕在整个漕务体系中的位置极为重要和特殊，因此历来有“半个总督”之称。他不仅是中央与有漕各省在漕务上的中介，也是中央与漕务体系其他官员的中介。漕运总督在漕粮运作过程中实际上扮演着“桥”⑦ 的角色，所以，在理论上，漕运总督在漕粮运作过程中有着重要地位。
　　但是，从清代文献中，我们看到的却是另外一种现象。乾隆中叶，随着漕运中的问题日益增多，朝廷上下提出了不少漕政改革方案，有改海运者，有改漕丁者，有废浮收者等。其中“废总漕”的呼声虽然没有形成燎原之势，但却十分尖锐。这一论调的首发者为乾隆时人王芑孙。他在《转盘私议》中指出，漕运总督应该裁去，其主要理由大致有二：其一“漕务绵亘七省，漕督一人，仅驻一处，呼应既有不灵，稽查亦有所难遍，居恒坐啸，虽贤者无自由异，及其出运，鞭长莫及”，而且总漕常将漕务交给州县办理，所以，总漕“设可也，不设可也”；其二，虽多设总漕一职，“无裨于漕，犹无损于漕”，但是总漕的设立带来了一个漕运总督衙门，由此也带来了一大批冗员，冗员不仅尸位素餐，还视漕为利薮，败坏了漕风。因此，“多一总漕之衙门，非惟无裨，又有大害”。⑧ 所以，王芑孙疾呼“废总漕”。之后，乾嘉时人路德认为，漕运总督在督漕时“反操纵于县官、帮丁之手”⑨，说明了漕运总督在督漕过程中的无奈。冯桂芬则在总结王芑孙之说的基础上，认为漕运总督虽巍然大官，“夷考其职，不知何所为”⑩。李祖陶在批判清代漕运官僚体系道路上则走得更远，他甚至认为“漕运仓场两督与坐粮厅官皆可罢”(11)，把“废漕督”的建议扩大到罢仓侍与坐粮厅等官。
　　如果说，道光之后的“废漕督”之议是因为整个漕粮河运已陷入困境、难以维持的情况下不得已提出的改革方案，那么乾嘉时期“废漕督”的呼声便颇具深意。毕竟，乾嘉时期河运并没有到瘫痪的地步。且总漕制度设置已久，制度成熟，漕运总督在漕粮运作过程中的作用已为世人认同。从王芑孙的奏章中可以发现，他所失望的并不是漕运总督个人，而是整个漕运制度。因为他所提出的建议并不是“改总漕”，而是“废总漕”。试想，总漕一废，原有那套漕运体系下的官僚体制必然崩塌。

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