清季督抚文案与文案处考略

【原文出处】近代史研究
【原刊地名】京
【原刊期号】20063
【原刊页号】140～150
【标 题】清季督抚文案与文案处考略
【作 者】关晓红
【作者简介】关晓红，中山大学历史系教授。广州，510275
【内容提要】有清一代，行省最高权力中心督抚衙门的行政运作和结构演变，经历了从私人性质的非正式组织，至正规行政体制建构的重要转变，其过程至少应分为幕府、文案处和幕职三个阶段。其间文案委员和文案处的出现与发展，经历了道咸同光四朝，显示了清季督抚权力上升，中央控制力下移的趋势。这一变化过程表明，清末政制的转型，绝非单纯移植西方制度，而是社会变动与实际需求内在潜因促动下，逐渐突破旧有规制束缚，部分借鉴原有体制中的其他形式，以表达新的政治诉求，不断导致职能转变与内容更新的结果。
【关 键 词】督抚/幕府/文案委员/文案处/幕职
【正 文】
　　清承明制，督抚最初是中央派出巡查各地政情的临时差遣，故不设属官。① 雍正以后，临时差遣转为常设，但督抚不置属官的规定仍旧，只能聘请幕友处理政务。② 在朝廷默许下，幕府成为督抚衙门中具有私人服务性质的非正式机构。
　　研究清代幕府的成果颇为丰富，除郑天挺、缪全吉、朱东安外，近年来尚小明、成晓军、李志茗等人的研究也不无新意。美国学者K. E. 福尔索姆认为：曾国藩与湘军的崛起改变了幕府制度的面貌，使之开始带上近代色彩。李鸿章则继承了曾国藩的衣钵，将幕府制度发展到顶峰。③ 上述研究多已观察到晚清幕府与清前期、中叶的不同变化，对幕友逐渐变成幕僚的事实亦有所关注，但鲜有论及督抚文案委员与文案处的存在、地位及影响。近有学人在张之洞幕府研究中提出，张氏以文案委员取代幕友，“是超越了吏部外补制度和回避制度而创造出来的一种带有流动性的官僚招募模式”。④ 揆诸史实，首创之说值得商榷，其“模式”所据亦须推敲。⑤ 不过，作者对传统幕府与文案委员的联系区别予以关注，有助于晚清幕府研究的深入扩展。本文尝试在前人研究基础上，认真爬梳史料，考订相关史实，据此了解清季督抚文案及文案处的渊源流变，进而揭示这一变化的原因及深远影响。
　　一
　　就笔者迄今所见官方政书中，至少在乾隆初年已有“文案”一词出现。⑥ 但此时所指文案事务，主要由笔帖式等微员末吏办理。⑦ 道光以后的文案，却已有行营(军营)与督抚衙署之分，且所指文案，其内涵除泛指文牍和文书事务外，亦有指代草拟文牍、掌管案宗的幕客幕友或军队吏员之意。⑧ 但行营文案与督抚文案，在身份和待遇上差别显著，前者为朝廷官吏，可以议叙升擢；后者则是主官聘请的幕友，无官阶无官俸，与主官的关系属于私人性质。
　　出于加强中央集权的需要，清代官制自乾隆之后基本确定了“内重外轻”的格局，督抚衙门不设属官，与中央官制明显区别。因此，一些外放京官往往自带部分原有僚属前往任地，即被认为是扰乱了官制。嘉庆七年(1802)四月，皇帝为此严厉斥责相关人员：“国家设官，内外各有体制，督抚身任封疆，自司道以下，皆系帮同办事之人。至署中一切案牍，自有幕友襄理。若由部院简放督抚者，皆得各带所属司员前往办事，恐司员等揣知该堂官堪膺外擢，豫为趋奉，一经简放，督抚即可带往办事，补用道府，易启属官营求之弊，亦不可不防其渐。嗣后在京部院大臣，除有兵差、审案等事仍准随带司员外，其简放督抚及署理督抚者，不但不准请带御史，即所属官员亦均不准奏请随带。如有违例陈请者，即当交部议处，以肃政体而杜弊端。”⑨
　　与府、州、县幕友以刑名、钱谷两席为首揆或肥缺不同，督抚衙署的文案幕友，“其地位更驾凌于刑钱”。⑩ 咸丰七年(1857)，甘肃布政使张集馨记述了陕甘总督衙署的人事状况：“总督乐斌，由旗员出身，公事全不了了……奏折文案，一委之幕友彭沛霖，而彭幕因此招摇撞骗，官吏趋之若鹜。”甘肃按察使明绪与彭幕勾结，身为布政使的张集馨毫无权力，“反如登场傀儡，尸位素餐”。张本人在河南、直隶、陕西任布政使期间，亦多次遭受督抚文案幕友的排斥，以致难以正常履行职责。(11) 光绪九年(1883)，更有人揭发广东督抚两署幕友“荐引徒党，凭藉声势，自臬司以下各衙门皆其党类，州县忤上司幕友者则遭参撤，媚上司幕友者则获升调，且各衙门幕友往往兼充具详案件，有准无驳。上控之案从无平反……”(12)
　　文案幕友的地位逐渐凸现，成为督抚们信任与倚重者，其权势之大，竟然使臬司曲意逢迎，而藩司之权责为之所夺亦无可奈何。值得注意的是，纵容文案幕友在晚清方镇大员中并非特例，精明强干如曾国藩、李鸿章、张之洞，均重用文案以处理政务，其作用与地位无异于主官的左膀右臂。(13)
　　督抚文案幕友实际权势的上升，主要由于诏令与政书往来日益增多，文案事务不但繁重，而且位于行政运转的中枢，在督抚与朝廷之间，一章之奏、一字之差或有荣枯之异、乾坤颠倒之效。而在督抚与司道乃至州县之间，各类文牍的上行下移，都必须经文案之手。光绪年间学幕于湖南巡抚衙门的陈天锡曾回忆：“因抚署为一省最高行政监督机关，凡藩臬两司及全省之道府厅州县职司之事项，皆须听命受成于抚署，故抚署成为全省机关公文之总汇，外如京外各部院对本省有关之事项，亦以抚署为行文之对象。”(14) 因此，文案不仅直接秉承督抚的决策，受信任者甚至有参与决策的机会，倘若身为幕主的督抚懈于政务，或属平庸之辈，在倚重文案幕友的同时，被其操纵的可能性就会大大增加。道光年间，督抚文案导致吏治腐败之弊已时有发生，朝廷为此谕令内阁：“各直省延致幕宾帮办文案，必须驾驭防闲，务绝弊窦。若以劣幕久占一署，情伪愈熟，舞弊愈工，以致罔顾声名，把持公事。朕风闻各直省幕宾盘踞省会，联络声气，招揽事权，所在多有。并有招致亲串，布散党羽，或倚仗上司，借声援以图影射；或勒荐属吏，分修脯以遂私谋……各官别延一幕，必先托若辈照应。此等劣幕，本系无职业游民，一经盘踞，大为地方之蠹，不可不严行饬禁。着各省督抚大吏破除情面，密加访查，遇有此等劣幕，立即逐令回籍。不得以办事熟谙为词，致若辈互结党援，肆行无忌也。”(15) 道光帝的担忧并非多余，其后不久，两淮盐政衙门文案弄权之弊再度惊动朝野。一个据说叫平衡的文案，嘉庆年间因贪婪索贿被驱逐出两江总督府，嗣后更名投往两淮盐政孙玉庭幕中，又因营私舞弊被押解回原籍，其凭借熟悉文案，得到后来两任盐政总督的信任，竟然将督署“所有引销事宜及一切奏折”，置于其寄宿的商人家中办理，其子侄也通过报捐和保举等渠道得到官职，获得升擢。朝廷处置此事时再次发出警谕：“各直省衙门延致幕友，帮办文案，原不许擅自出入，致滋弊窦。该劣幕平二愚即平衡……干预章奏事件，两淮盐务，日形敝坏，或竟由若辈欺蒙把持所致，不可不严禁。”(16)

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