清季督抚文案与文案处考略
时间:2007-12-16 作者:关晓红
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随着时间的推移，越来越多的督抚衙署以文案处取代幕府，作为政令上传下达的职能机构。到光绪朝中后期，文案处已经成为督抚衙门中的常见设置。作为督抚衙署的行政枢纽机构，一般情况下，文案处以帮助督抚处理诸项政务文牍及发布或传达各种政令为基本职能，其内部组织严密，分工精细，井然有序。(41) 不过，文案处仍然是非正式的体制外机构，各省督抚衙门文案委员人数的多寡，以及各地文案处下辖房科的种类、名称、数量，并无统一模式和定章，大多根据督抚对政务安排的需要以及各省的实际情况来设定。
至清季外官改制时，督抚衙署改设幕职的基础，已主要是文案处而非幕府。各省关于外官改制情况的奏报中纷纷提及，幕职改制之秘书和参事，多从督抚衙署文案委员中选拔，改制后的人员经费，亦由既往地方财政负担改为中央财政报销。如江苏巡抚冯汝骙奏报：“现于臣署原有文案及候补各员中，择其任用有年，学行俱优，堪以称职者，派委秘书参事及助理缮写等职”(42)，所以财政上只需将原来文案委员的外销改为作正开销。陕西“向来文案委员均由薪饷所按月交领，作为外销，今当清理财政之时，剔除外销名目，幕职薪公等项，应仍由薪饷所筹拨作正开销”。(43) 云贵总督和贵州巡抚衙门的改制，也是在既往“向设文案”的基础上，“遵照官制新章，酌量更改”，“查向来文案委员均由财政公所按月支领，今改设幕职，自应仍由该公所筹拨，作正开销”。(44) 湖南巡抚亦“于臣署原设各文案各员内详加遴选，择其学行俱优，富于经验，堪以称职者，委充秘书暨各科参事，饬令各就主管事项，认真经理……其各员应需薪公，仍就向来文案处经费撙节支给，出入尚无甚悬殊。”(45)
就机构而言，督抚衙署内掌控科房者由幕府变成文案处，行政中枢已然发生移位。宣统元年(1909)至三年，清政府实施外官制改制时，陕西、湖南、贵州、浙江等省巡抚和云贵总督，均先后在奏报中提及改制前其衙署科房已由文案处统摄。(46) 改制过程事实上成为将原有文案处统辖科房变为幕职分科治事。(47) 如浙江巡抚奏称：“奴才衙门向有文案处，上年抵任以来，如章奏、新政、学务、戎政等科，早已遴委专员相助为理。”(48) 安徽巡抚朱家宝表明其“在吉林巡抚任内，会同升任督臣徐世昌奏定东三省官制，行省公署设有秘书官科员，分任机要文牍事宜，当时文案处之组织与今日所设幕职大致相同，莅皖以来，亦复照此规定……其各员薪公，仍就向来文案处经费撙节开支，尚无出入。”(49) 陕甘总督长庚直截了当地宣称：“兹将臣衙门文案处遵照奏定章程酌量更改，设立秘书参事各员。”(50) 陕西巡抚恩寿理解的改设幕职，也是将文案处改头换面：“臣署向设有文案处，办理一切公务，佐理需员，近年筹办宪政，案牍尤为繁赜，自非分科治事，不足以资整饬而收指臂之功。爰就该处改设幕职……应需薪费，就原设文案处员薪匀划开支，以资撙节。”(51)
既往学术界论及清代各省督抚衙门和行省政情，一般都侧重于幕府。研究者虽多认识了解到晚清幕府有重大变化，且从个案角度细致观察，有不少发现和总结，但实际变化的总体情形仍显得模糊，过渡变化的界限及其阶段性标志也不甚清晰。事实上，从清代至民初，行省最高权力中心的行政运作和结构演变，曾经历了从私人性质的非正式组织，至正式行政体制建构的重要转变，其过程至少应当分为幕府、文案处和幕职三个阶段。而在幕府和幕职之间，文案委员与文案处的出现与发展，经历了道光、咸丰、同治和光绪四朝，这是历时漫长而内容丰富的变化时期，它同时伴随着督抚权力的上升与中央控制力的下移。
由此可见，咸同之际督抚文案委员及文案处的出现，是晚清督抚衙署行政体制变化的一个重要标志。由行营文案衍生出督抚文案，进而变成文案委员，幕友逐渐职官化。与此同步，文案处进入督抚衙署，成为常设机构，始则与幕府并存，继而取代幕府掌控科房，衙署机构也日渐行政体制化。这是新政时期外官改制的基础，并在相当程度上制约着改制的进程和样式。不过，需要强调的是，督抚衙署文案处改变既往幕府掌控各科房书吏的格局，并非清廷正式定制，而是各省政务变化突破规制约束的表现，其程度与情形可能千差万别，并因时、因地、因主政者而异。但这无疑是清季外官体制大势所趋的重大变化，对整个清朝政治制度的改变有着潜移默化的重要作用。
从文案幕友至文案委员，从传统幕府到文案处的变化过程，也展示了清末政治制度的转型，绝非仅仅为推行和实施宪政，单纯移植西方制度的“拿来”或“仿照”的过程，而是在社会变动与实际需求的内在潜因促动下，逐渐突破旧有规制的束缚，一定程度上借鉴原有体制中的其他形式，以表达新的政治诉求，不断导致职能转变与内容更新的结果。
注释：
①刘锦藻：《清朝续文献通考》卷132，职官十八，浙江古籍出版社2000年版，第8913页。
②《钦定大清会典事例·嘉庆朝》卷76，第18、20页；张德泽：《清代国家机关考略》，学苑出版社2001年版，第210—214页；刘子杨：《清代地方官制考》，紫禁城出版社1994年版，第66、75页。
③〔美〕K. E. 福尔索姆著，刘悦斌、刘兰芝译：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，中国社会科学出版社2002年版。
④〔美〕尹圣柱：《张之洞文案委员制在晚清官僚结构改革上的地位及其意义》，陈峰等主编：《张之洞与武汉早期现代化》，中国社会科学出版社2003年版，第106—115页。
⑤尹圣柱文中提及：“张(之洞)几乎自决地任免他的文案委员。张向吏部不需要报告一切的人事管理状况。”所注为《郑孝胥日记》中一电文称：“但广西官场人才本乏，为事择人，常难其选，惟有仰恳天恩，准煊不拘资格，无论候选、丁忧、奏调、咨调各人员，但使才堪胜任，即行委署，俟乱事平定，团保渐有成效，再行恢复。”该文是署理两广总督岑春煊请外务部代奏朝廷，说明抵任后广西状况，请求给予临时选拔人才不拘成例之特权以平定乱事，仅仅针对广西当时情形而言，且声明乱事平定后仍恢复规制。这与张之洞任用文案委员毫无关系，更不能说明督抚群体对下属任免，可以不受吏部和朝廷用人制度的约束。并且，郑孝胥此时已非张之洞幕宾，而是岑春煊幕友。故尹文所据事实，不能说明其论点。见《郑孝胥日记》，中华书局1993年版，第886页；尹圣柱《张之洞文案委员制在晚清官僚结构改革上的地位及其意义》，《张之洞与武汉早期现代化》，第111、113页。
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