公共财政支持农业保险发展：途径、标准与规模

　　表5　全国四类主要作物保费规模测算
　　
　　考虑到重点保障粮食安全原则，可以先考虑在粮食主产区试点。如果我们将粮食主产区界定为，2000—2004年平均粮食产量超过1000万吨的省份，则测算得到的粮食主产区稻谷、小麦、玉米和豆类保费规模如表6所示。
　　表6　粮食生产区① 农作物保费规模测算
　　
　　①本文粮食主产区界定为，2000—2004年平均粮食产量超过1000万吨的省份，具体包括：河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西，共19个省（区）。
　　（四）财政保费补贴标准和规模
　　确定农业保险补贴难点是没有测算财政补贴的数据，而要取得较准确全面的依据，必须经过一段较长时间的农业保险实践积累。本文在以上数据测算的基础上，假设全国所有稻谷、小麦、玉米和豆类都参保，即参保率为100％情况下，若以保费率上限为准收取保费，并且财政补贴综合比例达到50％，则财政总补贴规模为88.27亿元，如果按30％的低补贴比例，财政补贴规模达到52.96亿元。如果以保费率下限为准收取保费，则财政综合比例为50％和30％时，总补贴规模分别为72.22亿元和43.33亿元（见表7）。
　　表7　全国主要农作物全部投保情况下的财政补贴规模
　　
　　如果我们只考虑粮食主产区，参保率100％情况下，若以保费率上限为准收取保费，如果财政补贴综合比例达到50％，则财政总补贴规模为77.99亿元，如果按30％的低补贴比例，财政补贴规模达到46.80亿元。如果以保费率下限为准收取保费，则财政综合比例为50％和30％时，总补贴规模为63.81亿元和38.29亿元（见表8）。
　　表8　粮食主产区农作物全部投保情况下的财政补助规模
　　
　　然而，全部参保是不可能的。乐观假设有70％的作物面积参保，如果以50％补贴比例进行财政综合补贴，则全国年财政补贴规模为50.55亿元—61.79亿元；如果以30％的低补贴比例进行，则全国年财政补贴规模为30.33亿元—37.07亿元。而如果只考虑粮食主产区，相应补贴规模分别为44.67亿元—54.59亿元和26.8亿元—32.76亿元。
　　为了充分调动地方政府支持农业保险发展的积极性，同时适当减轻中央财政的支出压力，中央和地方之间还可以进一步对这一补贴规模按比例分担（区别东部和中西部地区），则需要中央政府直接拿出的年度补贴规模将进一步缩减。
　　三、向保险公司提供管理费补贴
　　由于农业保险的高风险，以及农业经营的分散性，风险勘查的复杂性，使得保险公司经营成本偏高，难以获取正常经营利润。财政对经营农险业务的保险公司提供经营管理费补贴，是国际上许多国家的做法。其数量一般根据其农险业务保费规模确定，具体补贴比例各国差别较大，高的达到25％—35％（如美国），低的为5％—7％（如部分相互制保险公司），甚至不提供（如西班牙）。考虑到我国的财力状况和实践经验，既要调动保险公司的积极性，又要充分发挥其自身能动性，建议采取就低的补贴方案，以农业保险保费规模的5％提供经营管理费补贴。
　　四、扩大税收优惠力度
　　在实施保费补贴的同时，对农业保险提供税收优惠也是国际通用的做法，而且许多国家对农业保险免征一切税收。我国现行税制规定，农业保险免征营业税和印花税，这对促进农业保险发展起到一定的积极作用，但仅界定在种养两业，范围偏窄。随着产业结构的调整，农业的外延在不断扩大，种养两业收入在农民收入中的比例持续下降，所以应该根据农村经济社会的发展，不断扩大农业保险的服务范围。因为从农业保险受益的并不只是农民，而是整个社会。对农业保险的特性决定，其税收待遇不能等同于一般商业保险，也不能简单等同于其他涉农企业。
　　参照国际经验和我国现行对涉农企业税收优惠政策，可以考虑在现行优惠政策的基础上，免征种养两业的保险所得税。对除种养两险外的其他农险业务，包括农村家财险、人身险和健康险等，营业税可参照对农信社优惠税率［财税（2004）35号］，按3％征收；一年期以上返还性人身险业务则免征［财税（2001）118号］。当前，将涉农保险合同等同一般财产保险合同，印花税适用0.1％的税率， 与我国总体支农补农政策不相适应。可考虑暂不征收印花税，或者先征后返还，返还的税金用于充实风险基金；在内外资企业所得税制度合并前，可以参照外资保险公司15％的税率征收企业所得税。
　　五、支持建立巨灾风险基金
　　从各国的经验看，大范围、高程度的地震、洪水、海啸等巨灾保险不同于一般农业政策性保险，是任何一种一般政策性农业保险无法解决的。一旦发生农业巨灾损失，往往吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，严重地冲击农业保险公司的财务稳定，危机农业保险的可持续发展。化解农业巨灾风险，并非农业保险公司自身力所能及的，也不是单纯通过再保险安排就能解决的。因此，建立政府主导下的中央级农业巨灾风险基金，由中央、地方提供财政支持，积累巨灾风险金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，增强抵抗巨灾风险的能力，将是维系农业保险可持续发展的重要制度保障。
　　（一）筹集巨灾准备金的渠道
　　农业巨灾风险基金的来源是多渠道的，主要包括：
　　1.政府财政预算拨款。国家根据农业保险公司年度经营农业保险的保费收入，按照一定的比例予以补贴，提高巨灾风险的偿付能力。根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金全部由财政拨款形成，100％参保情况下，则每年需财政预算安排14.44亿元—17.65亿元；如果70％参保情况下，需要预算安排10.11亿元—12.36亿元。为了便于调动保险公司的主动性，如果财政选择对巨灾风险基金只提供60％的财政支持，则在100％参保和70％参保情况下，需要财政预算安排的巨灾风险基金分别为：8.67亿元—10.59亿元，6.07亿元—7.41亿元（见表9）。
　　表9　全国主要农作物全部投保情况下的预算风险基金拨款规模
　　
　　如果只考虑粮食主产区，按10％提供巨灾基金预算，在100％参保情况下，每年需要财政预算安排12.76—15.6亿元；在70％参保情况下，则需预算安排8.93—10.92亿元（见表10）。如果只提供60％的巨灾基金支持，则100％和70％参保情况下，需要预算安排分别仅为：7.66—9.36亿元，5.36—6.55亿元（见表10）。

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