根治教育乱收费顽症要重在治本

【原文出处】西北大学高教发展研究
【原刊期号】20063
【标 题】根治教育乱收费顽症要重在治本
【作 者】赵弘毅
【内容提要】指出了教育乱收费问题的严重性，分析了教育乱收费问题产生的根源，提出了根治教育乱收费的治本之策。
【摘 要 题】教育改革
【关 键 词】教育/收费/治理
【正 文】
　　教育乱收费由来已久，目前已愈演愈烈。据教育部披露，近三年来，全国共检查各级各类学校87.6万所（次），查处违规收费1.9万件，教育乱收费约7亿多元。受到党政纪处分者5931人，其中撤销校长794人。其实， 这些触动只不过是冰山之一角，现实情况要比这严重得多，据官方统计，近10年教育乱收费高达2000多亿元。国家发改委不久前披露，教育乱收费一直雄踞各类价格举报热点之首；国家审计署年初也发布公告称，仅北大、清华等18所部署高校2003年违规收费就高达8.68亿元之巨。全国1600余所普通高校违规收费多少可想而知。
　　众所周知，我国高校收费始于1989年，当时生均年收学费200元， 仅占国民平均收入的1／7；而今经主管部门核定，高校公开的学费为4000～10000元，比1989年增加25～50倍，而城镇居民收入却只增长了4倍。 至于暗箱操作的违规收费则更甚，年生均少则数万，多则十几万甚至更多。这样一个本科生4 年需支出各项费用至少6万元以上，相当于普通城镇居民不吃不喝四、五年的全部收入。 至于广大农村，许多家庭倾其全部家产，也供不起一个大学生。这么高的学费怎能不严重损害广大平民百姓的切身利益，怎能引上起公愤，成为过街老鼠，人人喊打，也成为全国两会代表、委员们议政的焦点。其实，教育乱收费在给收费单位提供不义之财的同时，也给教育部门和学校带了严重的负面影响，给整个教育事业蒙羞。过去被视为清水衙门的教育部门和学校水已不清；曾被誉为“人类灵魂工程师”的教师，被贬为恶毒的“眼镜蛇”；学费成了压在广大平民百姓头上新三座大山之中最重的一座；特别是给我们所教育的对象——未来接班人心目中，留下了极为深刻的印记与难以估量的恶劣影响。彻底根治教育乱收费顽症，已是人心所向，势在必行。
　　根治教育乱收费顽症，必须坚持标、本兼治，重在治本方针。若仅靠教育主管部门每年曝光几所乱收费的学校，撤销几位校长，处理几个具体当事人，是难以奏效的。况且只打学校和校长的屁股，尽管理所当然，但却似乎不公。因为教育乱收费表现在学校和办学单位，尽管有些问题也是教育事业大发展过程中伴生和并发的，但更多的则是在社会深刻变革中，诸多社会矛盾和问题在教育工作中的反映，是社会主义初级阶段长时期问题和社会深层次矛盾在教育领域的反映。最近全国纠风工作会议提出，要加大对各地教育收费文件全面清理力度；审计部门要加大对学校财务审计等，这对遏止教育乱收费，解决上学难，上学贵的问题，无疑会起到积极的促进作用。然而，愚以为，此乃常举，治标不治本，欲从根本上根治教育乱收费这个积重难返的顽症，必须从治本上狠下功夫。
　　首先，政府必须大幅度增加教育财政投入。
　　这是根治教育乱收费顽症的治本之策。教育投入不足，是长期困扰教育事业健康发展的主要问题。教育部长周济同志在教育部2006年工作会议讲话中也明确指出：“教育投入不足仍然是教育发展面临的主要困难。2004年，国家财政性教育支出占GDP的比重为3.26％，如果按最新公布的我国GDP总量计算，这一比例只有2.79％。”
　　对教育投入问题，历届中央领导都高度重视。早在1976年，邓小平同志复出后就自告奋勇首先抓科教，并自称科教后勤部长。1982年，他在《一心一意搞建设》一文中，首次将教育提高到国家优先发展的“战略重点”地位，并大声疾呼，要大幅度增加科教文卫的财政投入。当时的中央采纳了小平同志的意见，在1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》中明确规定：“中央和地方政府教育拨款的增长，要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生平均的教育费用逐步增长。”1993年2月，中共中央、 国务院在《中国教育改革和发展纲要》中再次明确规定：“要逐步提高财政性教育经费支出，……占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”。前任国务院总理朱镕基同志上任伊始，就在全国人民面前庄严宣称：“科教兴国是本届政府最大的任务”，并保证在上世纪末实现教育投入4％的指标。可是至今，并未实现这一目标。近20多年以来，我国国民经济持续高速增长，教育事业蓬勃发展，在校学生成倍增长，令人遗憾和难以理解的是教育财政投资比却停步不前。教育财政投资占国民生产总值GDP之比，1980年为2.5％；1983～1984年上升到2.7％；以后不但不升反而在下降，到1991年跌到2.3％。2002年升到3.3％。其中高等教育所需费用2500亿，而实际投入仅1200亿；2003年又下降到3.14％；2004年名为3.26％，实际只有2.79％。此年全国财政性教育投入仅为4200亿。这些经费若全部投放高校，或许可以满足需要，目前中国高校维持正常运转的经费约需4000多亿元，而政府实际投入仅800多亿元。 而现在这些经费却要分给全国各级各类教育。这么巨大的投资缺口，学校为求生存、谋发展，怎能不从学生身上索取，以弥补其急需。我们不是常讲要同国际接轨吗？现在不妨看看此期间，世界各国教育经费占国民生产总值之比增长情况：从上世纪60年代起，世界各国都大幅度提高教育投入GDP之比，发达国家从约4％增至5％～6％，而且愈发达，教育投资比愈高；发展中国家从约2.6％增到3％～4％；到2003年世界平均高等教育经费占GDP已达4.9％，欠发达国家也达到了4％以上。若拿生均教育经费投资相比，美国大学生人均经费约是我国的52倍，而农村中小学经费差数则更大，高达746倍。我们号称教育大国，在校学生人数已达世界之最，而教育投入却是如此之不相称，这怎能培养出赶超世界先进水平的优秀人才。
　　需要特别指出的是，我国教育乱收费问题的出现，从某种意义上讲，还是政府投资不足逼出来的，有人说它是逼良为娼，似不为过。不是吗？据中纪委驻教育部纪检组组长田淑兰同志不久前披露，在教育乱收费中，有六成是政府引发的。她将教育乱收费分为四种类型：“生存型”、“发展型”、“转嫁型”、“趋利型”，其中前三种就是直接由于政府投资不足引发的，特别是“转嫁型”乱收费，还是某些政府部门向学校乱摊派的；还有些高收费问题如高校举办的MBA、EMBA 等培训班之类的高收费，其学习形式是政府批准的，而政府对收费标准却未作出政策性规定，导致高校之间相互攀比，不断抬升收费标准。至于有些地方政府尅扣办学经费，拖欠教师工资的问题，更是众所周知的。教育投放体制不公，各层次、各类别学校在经费投入待遇上的过度悬殊，也是造成乱收费的重要原因，比如高校，据教育部预测，生均年成本费约1万元，由中央财政支持的部属院校，平均财政拨款生均0.68万～0.84万元，有的重点高校则更高，而由地方政府财政支持的省属院校比如陕西，生均财政拨款仅0.4万元，有些据说仅千元左右，如此大的缺口，如此悬殊的待遇，怎能不导致学校乱收费呢？教育经费短缺早已成为我国教育发展所面临的一个十分严峻和紧迫的问题，如果不从政府财政投入上解决问题，既要马儿跑得好，又不给马儿吃饱，能行吗？因此，要中国教育全面持续协调健康地发展，彻底根治教育乱收费顽症，加大政府财政投入才是治本之策。要增加政府教育投资，绝不是简单的财政预算问题，也不是财政困难问题，而是投资指导思想问题，是能否真心践行“科教兴国”战略方针的问题，据媒体披露，1999年，我国政府官员公费出国考察就耗去财政资金3000多亿元，若再加上每年花销在公车上的财政支出3000多亿和花费在宴会酒桌上的财力4000多亿元，就两倍于财政性教育投入，这能说明财政困难吗？据说国家对公费出国近年有所控制，但耗资仍在千亿元以上。问题的症结就在这里，政府敢不敢重新调整财政投入分配比例，能不能真正加大教育财政投入力度，正考验着各级政府是否真正拥护和践行“科教兴国”战略的诚意。
　　其二，必须认真整顿学校内部分配秩序，彻底根除滥发津补贴问题。
　　这是能否根治教育乱收费问题又一症结所在。产生教育乱收费的另一个根本原因，则是利益驱动使然。中纪委驻教育部纪检组所说的“趋利型”乱收费即属此类。毋庸讳言，教育乱收费所获资金，除部分用于学校事业发展、教学设施建设外，相当大的一部分则用于给教职工发放名目繁多的津、补贴与奖金，改善教职工待遇了。众所周知，长期以来，我国教育界是很清贫的，体脑曾经长期倒挂也是国人皆知的。为提高教师待遇，国家党政领导都曾讲了不少鼓舞人心的话。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》也明确规定了教师的平均工资应当不低于公务员的平均工资水平，并逐步加以提高。这是改善教师待遇，充分实现知识和知识分子价值的法律规定，也体现着国家的意志和广大人民的意愿，可是不知何故，政府却只给政策，不给经费，不从财政上加大投入，从正当渠道加以解决，而放手让学校自己创收、自我改善。其始作俑者为首都和发达地区的某些超级大校。其作法是打着高校内部分配制度改革的旗号，实行数倍于教职工工资的校内高津、补贴制度。此例一开，犹如一夜春风来，千校万校竞仿照，欠发达地区的学校为保住地盘、留住人才，也不得不紧紧跟上。其具体作法虽不尽相同，但将全校教职工按职级分为三、六、九等，实行高津、补贴却是一致的。年津贴高者人均5万～6万元，低者也有2万～3万元，其额度之大都超出了个人工资水准。这样，一个中等规模的高校，每年用于此类开支就高达数千万元。某些重点中小学的津、补贴，据说还不亚于一般高校。用于此类开支的款项从何而来，是政府财政拨款吗？不是！是校办产业所获利润吗？虽有但有限，其主要财源则是向学生及其家长索取的。为了使这种以提高教职工待遇，调动其积极性为主旨的津、补贴制度维持下去，并逐年有所提高，学校就不得不千方百计开发创收渠道，增加学校收入。巧立名目，向学生违规收费，就成了创收的最重要渠道。实践证明，此种校内津、补贴制度弊多利少，虽然不同程度地提高了教职工的待遇，可是学生负担加重了；清水衙门不清了；铜臭多了，净土少了；学校和教师的良好声誉下降了；学校领导筹资压力更大了；由于分配不公，内部矛盾也增加了；教师逆向流动的趋势加剧了——由内地向东南沿海、由乡村向城市、由地方院校向部属院校，由一般学校向重点学校流动，以求取更多津、补贴收益。学校领导为维持正常的教学秩序，留住人才，又不得不冒风险加大向学生筹资力度，加剧乱收费之歪风，造成恶性循环。这就是阻碍根治教育乱收费问题的又一症结所在。因此，欲根治教育乱收费，就必须从根源上解决问题，在加大政府教育投资的同时，彻底整顿校内分配秩序，坚决废除校内名目繁多的高津、补贴制度。为保障教职工既得利益不降低，可将现行津、补贴费用纳入工资范畴，由财政支付，真正建立起由职务、级别与业绩相结合的新的工资分配制度；同时实行按业绩贡献大小给予奖励的制度，凡是在教学、科研、管理和服务工作中做出突出贡献的，政府都应给以奖励，包括重奖。校内奖励，应以精神鼓励为主。这样，学费及与教职工切身利益脱了钩，乱收学费的问题才会从根本上得以解决。
　　其三，强化监督处罚机制，加大纠风力度。
　　学校乱收费已成为一个普遍现象，形成“系统工程”，达到“法不治众”的程度，解决乱收费问题，单靠教育行政主管部门难以奏效，必须多管齐下，综合治理，特别是上级有关党政部门必须各司其职，共同加大治理力度。
　　学校必须首先强化内部管理，建立有效自查自律机制。校内监察、审计部门应强化对学校财政的规范、监督与制约，防止某些领导滥用公权，乱收滥支。要采取有效机制，使校内财政收支脱钩，收缴分离。然而，在目前条件下真正做到这些很难：一是在政府未加大教育财政投资前，除极少数国家重点支持的重点高校外，财政拨款不及办学成本之半，学校经费普遍紧缺，若没有足够的学费补充，要维持学校正常运转十分困难；二是按现行管理体制，校内纪检和监察审计部门都接受校内同级党政领导，且干部都由学校党政任命和管理，有谁敢动真监督、审计自己的顶头上司。事实上，校内纪检与监督、审计早已名存实亡。不是吗？近多年查处学校乱收费和贪污受贿等经济案件，有多少是学校自查自曝的？有些学校也可能做了一些自查自律工作，但在很大程度上属抓小放大，不解决根本问题。欲达自查自律之目的，有必要革新现行管理体制，将纪检和监察、审计部门直接划归上一级党政部门领导和管理；三是不少学校内部人员特别是领导与管理层已结成利益共同体，乱收学费所得都有自己的切身利益在内，要放弃既得利益，谈何容易；四是对乱收学费情况最清楚的学生及其家长，因怕学籍被取消，个个守口如瓶，不敢举报。如欲让学生举报，其根本之法是保障他们的学籍不受影响。因此，目前条件下要靠学校自查自律解决问题很不现实。
　　教育行政主管部门对制止和整顿学校乱收费负有义不容辞的责任。近几年各级教育行政主管部门虽然已采取不少举措制止学校乱收费，尽管每年都要抓几个典型公开处理，可为什么总是收效甚微。对大面积乱收费问题，是失明、失聪、失察还是失职？是实查真处理，还是明查暗保，充当保护伞，值得深思！作为教育主管部门，当前极需积极考虑，如何建立长期有效机制，包括建立有效的责任追究制度，用制度去杜绝学校乱收学费。同时应积极推动全面系统助学机制，促进全社会多渠道共同投资，合力兴办教育。
　　财政部门既是教育投入的主管部门，又是监督学校收费与支出的重要职能部门，应该首先提出按GDP增长比重增加教育投入的意见，并保证在财政预算中， 按国家规定标准如期投入教育经费，对尅扣或挪用教育资金问题，应采取有效举措，及时给予解决。
　　物价部门是管理学校收费的主要职能部门，对学校乱收费负有不可推卸的责任。尽管近几年每年都要核定和公布各级各类学校收费标准，但实际执行情况如何，检查过多少？对不执行核定标准者，采取过什么举措，查处过几处，要不要来个反思！作为物价部门，当务之急，是配合教育主管部门核测各级各类学校教育成本，科学确定国家、社会和学生合理分担机制，并对各方分担比例充分考虑不同地域经济发展水平和国民承受能力，对西部地区特别广大农牧区学生个人所分担的培养成本，给予必要的优惠，但要确保不给学校留下投资缺口。同时应研究考虑如何改变学校主产品——毕业生，长期被无偿使用的问题，特别是独资民营与外资企业，既不分担任何教育成本，却大量免费使用毕业生，这合理吗？
　　政府监察、审计部门在对群众强烈反映举报和投诉的乱收费问题，加强监察、审计力度的同时，重点应对那些暗箱操作，高收费却不给任何票据或多收少据，以及不合格理用教育资金问题，加强查处。
　　司法部门在严肃法纪、严厉查处教育乱收费乃至贪污受贿等教育腐败问题案件的同时，需积极考虑教育收费立法问题，用严格的制度、法规来代替现行某些红头文件，通过法制来解决教育乱收费问题。
　　总之，只要相关部门都真正履行了自己职责，教育乱收费问题从根本上加以根除，就会指日可待。
　　其四，彻底肃清教育产业化思潮，铲除教育乱收费的思想根源。
　　学校本来属社会公益事业，是以教书育人、培养高素质的合格人才为己任的地方，也是塑造民族灵魂的圣地，可是随着市场经济的发展，有人为转移政府对教育投资的压力，倡导什么教育产业化，有些教育工作者在这种教育产业化思潮的影响下，混淆了学校办产业与教育产业化的界限，把教育当成了赚取暴利的产业，将学校当成摇钱树，使学校乱收费、多挣钱成为中国学校普遍的风气，某些民办教育表现则更甚，特别是那些有权贵联盟的地方，给教育带来了毁灭性的打击，它不但扭曲了学校的办学指导思想，而且间接造成了急功近利的社会环境及其恶劣的影响。好在本届教育部的有关领导与专家，已于最近明确表态，否定教育产业化的提法，并历数其弊端。但要真正从思想上、正本清源，从社会上彻底肃清其不良影响，理清教育理念，端正办学思想，还需要经过长时间的努力。教育产业化思潮肃清之日，就是从思想深处根除教育乱收费之时。对此，我们有关方面，特别是领导与舆论媒体应有足够的认识，切实采取有效措施，彻底肃清教育产业化思潮的宣传教育，不要以为教育部表态了，问题就会完全解决了。

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