促进公平的教育体制结构研究

　　20世纪90年代以后，民办教育在中国市场取向的经济体制改革的社会背景下获得快速发展。特别是2002年《民办教育促进法》颁布以后，民办教育在数量和规模上都有了很大的发展，见表1。
　　表1　1996—2005年中国民办教育发展情况统计表
　　
　　资料来源：教育部历年《全国教育事业统计公报》
　　注：1.表中学校数量单位为所，学生人数单位为万人；2.初中学校数中含普通中学完中的初中部和职业中学初高中合设的初中部；3.民办普通高校的学校数量是指国家批准的具有独立颁发学历文凭资格的民办高校；4.2004年民办普通高校的学校数量228是不含独立学院的，但学生数139.75中含独立学院；5.2004 年民办教育统计不含独立学院，2005年将独立学院统计在民办教育发展之列但与民办普通高校分开统计（*为独立学院数据）。
　　但是，我国民办教育在数量上快速发展的同时却呈现出整体走弱的趋势，主要体现在：一是20世纪80年代末90年代初成立的民办学校有很多都已关门、倒闭或关停并转；二是民办学校在数量上的扩张主要是公办名校办民校的转制学校和公办普通高校参与举办的独立学院数量的明显增加，而真正的社会资金、民营资金、包括民办的事业单位、社会团体、企业资金举办的民办学校发展的空间和环境都不理想。
　　我国民办教育发展的速度和力度与公办教育以及社会的要求相比也明显滞后。据《2005年全国教育事业发展统计公报》测算，2005年民办普通高校的比例为 30.52％，在校生比例为13.61％（不含独立学院的民办普通高校比例为14.06％， 在校生比例为6.73％）；民办高中比例为19.73％，在校生比例为9.41％； 民办中职学校比例为13.94％，在校生比例为9.63％；民办初中比例为7.37％， 在校生比例为5.99％；民办小学比例为1.7％，在校生比例为3.58％；民办幼儿园比例为55.31％，在校生比例30.66％。 而世界各国私立教育在整个国家的教育体系中所占的比例虽然各不相同，但许多国家私立教育的比例都比我国高。根据联合国巴黎教育计划署的资料，在发达国家私立小学的比例平均为18％，私立中学为21.5％；在发展中国家私立小学的比例平均为16％，私立中学为31.3％。世界范围内私立高校的学生人数也呈增长趋势，部分国家（主要是发展中国家）私立高校的在校生甚至占整个高等学校总数的50％以上。
　　分析制约我国民办教育发展的制度因素，一是政府严格控制的教育准入机制。目前对民办学校的设置采取的是双重登记管理体制，一方面民办学校的举办必须首先获得有审批权的业务主管部门的批准；另一方面它们在取得审批机关颁发的办学许可证后，还需依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定到相应的民政部门登记，民政部门对民办学校的设立享有实质性审查的权力。这实际上就给民办学校的开办设置了双重障碍，只要有一方不同意民办学校就不能合法成立。
　　二是政府严格控制的教育质量保障体系。如高等教育中政府严格控制的学位授予制度，基础教育阶段以政府主导的考试为核心等。民办学校在这种考试（比如高考）的规则下与公办学校竞争，使其在很大程度上丧失了最根本的优势。而在世界范围内，私立教育被认为增加了家长和孩子的选择自由，因此在整个教育系统内鼓励效率、革新和创造力，如基础教育阶段鼓励私立学校办出特色，私立高等学校的文凭则由学校发放，文凭的质量由社会公众来评价。
　　三是非营利性民办教育法律规定与投资办学的矛盾。在我国所有的教育法律中，非营利性是民办教育最基本的、强制性的制度定位，只有接受非营利性才可以获得办学许可证。而我国由于缺乏捐赠的税收激励，单纯捐资办学的民间资源非常有限，绝大多数都是投资办学。而我国对民办学校产权关系缺乏明确的法律规范，部分举办者把学校的决策、执行和监督权集于一身，借公益之名行营利之实，急功近利而忽视教育规律，最终损害学生利益而遭致倒闭。
　　（二）民办学校难以享受与公办学校同等的国民待遇
　　到目前为止，政府及其教育行政部门很多时候仍只是公办学校的主管部门，只愿对公办学校负保护、支持的责任。在公办学校与民办学校的竞争中，它们不是营造公平竞争的氛围，而是站在公立学校一边，让民办教育遭遇了很多的制度性歧视。
　　1.公办学校与民办学校的法律地位仍不平等
　　《民办教育促进法》中最能体现对民办教育促进本意的“与公办学校同等法律地位”的规定仍然处于虚置状况，例如：（1）在税收问题上存在的不公平待遇，特别是2004年财政部、国家税务总局发布的《关于教育税收政策的通知》在制定时未能与《民办教育促进法》及其实施条例很好地衔接，其中一些规定在实际执行中导致民办学校的税收优惠政策难以落实，造成民办学校与公办学校事实上的不平等待遇。（2）政府财政教育经费对义务教育阶段民办学校拨付未能一视同仁， 一些地方政府把应该承担的义务教育责任部分地转嫁到了民办学校身上，而民办学校承担义务教育责任后却得不到与公办学校一样的生均经费资助。
　　2.民办学校缺乏应有的招生自主权
　　有关部门首先满足公办学校在生源数量和质量方面的需求，对民办学校则采取限制措施，这种体制严重地制约了民办学校的可持续发展。例如：（1 ）虽然法律上赋予了民办高校招生自主权，但各地教育行政部门要严格审定民办高等教育机构的招生资格，并在相应的政策文件中加以不同程度的限制。（2）在高中招生方面，考生档案材料统一保存在各地招生办公室，只要招生办公室不转送相关考生的档案材料，民办学校就只能“望生兴叹”。限制民办学校招生的原因之一，是公办学校的教育教学质量被直接与政府相关职能部门的政绩相联系。
　　3.民办学校教师的权利义务难以落实
　　民办学校的教师与公办学校的教师具有完全平等的地位，这在《民办教育促进法》及其实施条例中已经有了明确清晰的规定，但现实中二者仅仅由于所属教育机构的类型不同和隶属关系不同，在政府的具体待遇政策中差距很大。例如，民办学校的教师在职称评定、住房、工资待遇、进修评优、医疗保险等方面无法享受与公办学校教师同等的待遇，尽管民办学校出台了诸多吸引师资的优惠政策，但真正将自己的编制放到民办学校的高职称、高学历教师实为不多。民办学校师资队伍的紧张和不稳定状态，直接影响着民办学校教育教学质量的提高。
　　4.民办学校学生没有与公办学校学生同等的权利

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