公益性新闻出版业财政性投融资：动因与改造

【原文出处】中国出版
【原刊地名】京
【原刊期号】200611
【原刊页号】22～25
【标 题】公益性新闻出版业财政性投融资：动因与改造
【作 者】姚德权/赵文英
【摘 要 题】出版业
【正 文】
　　一、政府介入公益性新闻出版物供给的动因与效率
　　（一）公益性新闻出版物政府供给动因：正外部效益导致私人供给无效
　　根据公共选择理论的观点，市场机制在公共产品的供给和需求上是失灵的。具有正外部性的物品如果按照市场机制的作用自动配置资源，自发调节供求，往往会出现供给不足的现象，难以达到最优的供给水平。
　　首先，价格和供求由市场决定是市场机制的运行法则。但是在公益性新闻出版领域，所生产出的物品并不能完全符合市场机制的要求，物品的价格也往往不是按照他们的实际价值来确定。因为公益性新闻出版物的显著特征就是具有巨大的正外部性，更加看重的是社会效益的实现，因此在价格确定方面，一般会考虑到价格水平对所有社会成员的普适性和公平性，价格往往会低于其真实价值。
　　其次，追求自身利润的最大化是市场主体的基本交易和经营原则。但是作为公益性新闻出版物的供给主体，社会效益应当被作为优先考虑的范畴，为社会大众提供高质量的文化产品，确保社会稳定、文化传承是该类出版单位的首要任务，并不十分注重对利润的追求。公益性新闻出版物由私人供给为什么会产生供给不足的结果，具体原因我们可以结合图1进行分析：S为需求曲线（或边际成本曲线），MPB为私人厂商边际收益， MSB为社会边际收益。当存在正外部性时，由于正外部性部分的效益未能在价格中得以反映，私人供给收益往往低于社会收益，因此私人边际收益低于社会边际收益。假定私人厂商处于完全竞争市场，为获取最大利润，其均衡产量为私人边际收益曲线MPB与边际成本曲线MC的交点E1所决定的OQ1，此时的均衡价格为 OP1。而由社会边际成本与边际收益所决定的均衡产量应为OQ2，OQ2＞OQ1。由此可见，在存在正外部效应的情况下，出版物由私人厂商供给将导致供给不足。
　　
　　图1　正外部性下的市场供给不足
　　（二）公益性新闻出版物政府供给效率：以往政府供给低效成因分析
　　由以上分析可得，公益性新闻出版物由政府供给有其必要性，但这并不意味着只要是政府供给就可以一劳永逸，就能实现最优的供给效率。以往中国的各类新闻出版业几乎均由政府控制，但还是出现了很多问题，例如以往新闻出版单位按地区、部门设立，重复建设现象普遍；对新闻出版业的资金投入缺乏有效运用的监督激励机制，造成国有资金运用效率低下；存在违规出售、买卖刊号的创租、寻租行为等等。这是由于政府供给过程中也会出现政府失效的现象，因此，在选择政府供给的具体模式时，还应当考虑到效率的问题。
　　公共选择理论指出，政府作为公共产品的惟一提供单位，如果不能适当引入效益观念而且对职能部门放任自流的话，在供给过程中容易产生生产过剩和成本增加的现象，原因主要是由于政府部门缺乏竞争机制，从而导致盲目投资、扩大机构、提高自身薪金和福利的“非X效率”现象。
　　通常而言，政府机关的上级委托部门与下级代理部门往往存在目标的不一致性，这主要源于下级机关工作人员的利己目标和自主权力的存在。我们利用图形来分析（图2）。假定上级部门的目标是Y，而职能部门的目标是X。最初，职能部门自身的目标X与上级机关要求的目标Y尚能保持一致，但由于资源有限，当下级职能部门的效用达到一定程度并进一步膨胀后，上级部门的效用水平降低，X与Y呈反向变动趋势。如果缺乏必要的监督约束机制的话，上级部门的最大效用水平将无法实现：假设任由下级职能部门的私欲膨胀，将下级机关的效用以无差异曲线U来表示，当无差异曲线与生产 X和Y的可能性曲线相切时，下级机关获得最大满足，由于无差异曲线斜率为负，U与X和Y的转换曲线只能相切于两者的下降阶段，这样就导致上级机关的目标不可能达到最大化。
　　
　　图2　政府供给中存在的非X效率
　　二、新闻出版业财政性投融资：现状考察与改造思路
　　（一）我国新闻出版业财政性投融资的现状考察
　　截止到2003年底，我国共有出版社570家（其中中央级出版社220家），报纸2119种，期刊9074种，音像制品出版单位320家，电子出版物出版单位121家，国家定点书刊印刷厂285家（其中中央级印刷厂35家），发行书店12867家（其中中央级书店13家）。出版物印刷单位和发行单位的企业化改革比较早，目前已基本实现了企业化，而出版单位由于一直以来基本上定性为事业单位，其中又可分为财政核拨事业单位、自收自支事业单位和事业单位企业管理三类，除少数属财政核拨事业单位外，大部分为事业单位企业管理，一部分为自收自支事业单位，其中后两类基本上已实现自负盈亏，不享受政府的财政拨款。
　　多年来，党和政府一直高度重视新闻出版业的发展壮大，并通过各级财政文化事业费的形式积极支持新闻出版工作的开展和一些大型出版活动的顺利进行，在新闻出版事业的发展中起到了良好的引导和推动作用。据统计，2003年中央和地方财政文化事业费支出总额为 103.1亿元，同比增长13.73%（表1），占2003年全国财政收入的0.47%。
　　表1　中央及地方财政文化事业费支出年度统计
　　
　　资料来源：中国财政部网站资料
　　值得注意的是尽管1997年至2003年，全国财政文化事业费年均增长速度达到了11.4%，但却仍低干同时期全国财政收入的平均增长速度16.7%，因此导致财政文化事业费支出占当年全国财政收入的比重呈现出下降趋势。在党的十四届六中全会（1996年）通过的《****中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中明确指出，要切实解决目前宣传文化事业投入总量偏少，比例偏低的问题，中央和地方财政对文化事业的投入，要随着经济的发展逐年增加，增加幅度应不低于财政收入的增长幅度。但是此项政策一直没有得到很好的执行，大部分地方还达不到中央的要求，这种现象值得我们引起高度重视。
　　从财政性投融资的整体情况上看，一方面，中央及地方财政对包括新闻出版业在内的文化事业支出只是低水平的保障，国家级新闻出版事业尚未得到财政的强力支持，没有形成多渠道的财政性投融资政策，同时国家财政对新闻出版业的投资结构不合理，投资效率低下，财政性投融资的“缺位”与“越位”并存，影响了财政性资金的配置效率；另一方面，新闻出版业的发展尚处于初级阶段，缺乏整体竞争优势，产业集团化的改制和整合尚需进一步深化，同时为了确保国有资本在公益性新闻出版业的话语权，也需要一个能适应新时期发展形势的财政性投融资制度作为加快新闻出版业发展的坚强保障。这不仅是为了解决发展公益性新闻出版产业的资金来源与运用问题，也是以“增量”投资激活“存量”资源，并进而优化国有新闻出版企业资本结构，建立现代企业制度的现实需要。

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