公益性新闻出版业财政性投融资：动因与改造

　　（二）新闻出版业财政性投融资体系的改造思路
　　通过前面有关公共选择理论的分析我们可以得出结论：公益性新闻出版单位应当由政府供给，以保证其社会效益的最大化，但是政府供给同样存在效率问题。因此我们应当在坚持政府供给的前提下注重政府供给效率的提高，摒弃以往粗放型的供给模式。改变以往按行政区域设立新闻出版单位的做法，在分类指导的原则下，根据新闻出版物的不同性质给予不同的资金支持，政府资金的投入应该由以前“广撒胡椒面”的投入方式转向将重点集中于公益性新闻出版单位。在这样的原则下，政府将资金集中到更需要的地方，改变以往“僧多粥少”的局面，提高资金的使用效率。
　　对于具有正外部性的准公共产品，公共选择理论也提出可以按照公共属性高低的不同选择适当的供给模式，对于一些能够界定其市场价值而且对于国家而言重要性较低的准公共产品可以实行政府与市场混合供给的模式，但是对于市场价值难以界定、公共品属性较高而且对国家而言十分重要的准公共产品应当由政府完全供给。诸如党报、党刊、党和国家文件、文献、公报、政报、法律文本等处于党的喉舌地位、关系国家政治稳定的领域，政府应当全额出资，不允许该类出版单位对外融资；而像民族文字出版物、古籍整理出版物、学术专著等为社会公众服务，社会效益较好而经济效益较差的领域政府资金仍应占据主导地位，但在确保正确的意识形态和先进的文化方向的前提下可适当吸纳社会资金。
　　为此，我们认为，要加快对现阶段新闻出版业财政性投融资制度的改革，充分发挥财政性资金对产业发展的引导和推动作用，应当主要从两方面着手，即一方面要积极拓宽财政性资金的来源渠道，增加“量”的供给；另一方面，还要注重财政性资金的使用效率和投资方向问题，实现“质”的提升，真正把建立新型的新闻出版业财政性投融资体系作为加快产业发展的突破口。
　　表2　分类指导原则下的新闻出版业政府供给层次划分
　　
　　三、新闻出版业财政性投融资：政策创新与制度构建
　　（一）政策创新：拓展财政性资金来源渠道
　　1.完善文化事业建设费征用和专项资金制度。从1997年1月1日起，中国开始在全国范围内开征文化事业建设费，征收方法是按照各营业性娱乐场所和广播、电视、报纸、期刊等广告媒介以及户外广告经营单位等的营业收入的3%征收。文化事业建设费的征收和使用有力地推动了中国公益性新闻出版业的发展，应当长期坚持并随着经济社会的发展和新闻出版业未来改制发展的需要适当上调费用比例，以更好地推动公益性文化事业的开展。同时建立和完善有关“出版发展专项资金”制度，其来源主要为各级财政预算资金和按国家有关规定批准的收费等预算外资金，确保专款专用并接受财政和审计部门的监督，以增强调控能力、保证重点需要、规范资金管理。
　　2.实行长期稳定的财税优惠政策。对新闻出版单位实行的财税优惠政策相当于财政性资金的转移支付，也是财政性投融资的另一种表现形式。目前所实行的出版业增值税先征后退，并没有直接返还给出版单位，而且转制后的新闻出版单位享受的优惠政策只延续到2008年，从政策上来说也不够长期稳定。同时，目前各类出版单位均要按照企业标准交纳所得税，有上级主管部门的出版单位则需上缴双重税费，过重的税费负担实际上削弱了新闻出版单位自我发展能力，甚至令部分出版单位因此遭遇到了生存危机。为此，应当调整国家现有财税政策，为新闻出版业改革注入持久推动力。财政支持方面，为重要的出版项目、大型出版工程和公益类出版单位设立专项基金，对无法参与市场竞争的古籍、民族以及学术类出版单位给予必要补贴。税收政策方面，应以出版业特殊的文化属性为出发点，降低税率，或者采取“先征后退”或“以奖代补”等税收优惠政策，并长期坚持，将税收优惠政策直接落实到出版单位。
　　3.完善财政性投融资担保制度。新闻出版产业和其他产业很大的不同是，新闻出版单位主要是以知识产权和品牌价值这样的无形资产作为资产存在的主要表现形式。在当前国内新闻出版发行领域面临重大变革，企业化、集团化浪潮方兴未艾之际，无论是公益性的还是经营性的新闻出版单位都面临着巨大的资金需求。但在目前国家财政投入有限且不能面面俱到的情况下，新闻出版单位大都只能向商业银行寻求信贷资金的支持，但可抵押或置换的资产偏少大大阻碍了其获取信贷资金的质量和数量。在这种情况下，政府财政的作用就变得十分重要，即政府可以通过准确评估项目的风险性，并以财政担保的形式，为新闻出版产业和建设项目提供持续性的投融资制度支持，这样既能够在不增加财政当期投入的情况下确保新闻出版产业的融资需要，又有利于推进新闻出版业的市场化管理。
　　4.采用财政贴息贷款等多种灵活方式。对公益性新闻出版单位的资金需求，国家财政可以通过财政贴息、财政补贴等多种形式给予支持，在条件成熟的地区和时间，国家还可以通过发行特种或专项国债来为新闻出版产业的发展提供更加稳定和更大规模的财政支持。此外，还可将社会力量通过国家批准成立的非营利性的公益组织或国家机关对公益性新闻出版单位的捐赠，纳入公益性捐赠范围，使捐赠人可依法享受在缴纳所得税时抵免应纳税所得额的政策优惠。
　　（二）制度构建：提高财政性资金运用效率
　　1.调整财政性资金投资范围，推动财政投融资机制转变。新闻出版业财政性资金的投资重点是：(1)为全社会提供公共产品和服务的非营利的公益性新闻出版单位；(2)涉及国家意识形态和信息安全的一些单位和基础设施；(3)服务于国家科学技术进步和文化传承的新闻出版单位。对于符合以上特点的新闻出版单位，国家财政应在保证经费投入的基础上，逐年加大投资扶持力度。而对于新闻出版单位中其他国有或国有控股企业及集团，由于它们的经营和服务基本上是面向市场，具有一定的市场竞争力，因此要支持相关新闻出版单位的发展，相应国家资金的支持要更多地通过“政府采购”形式来实现，逐步从事业性投资，全额拨款向项目投资、差额拨款转变，并以此来推动其内部经营机制的转换。
　　对于代表国家标志意义的重大新闻出版项目和具有较高社会效益的重点产业建设项目，建议纳入政府综合经济管理部门的年度计划，国家财政依据产业政策和市场化原则，通过国债投资、贴息贷款等引导性的直接投资给予积极支持，同时建立各类文化专项资金、产业基金，吸引更多的社会资本，包括银行信贷来实现项目的建设和发展。

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