中国环境公益诉讼的立法建议

【原文出处】中国地质大学学报：社科版
【原刊地名】武汉
【原刊期号】20066
【原刊页号】4～8
【标 题】中国环境公益诉讼的立法建议
【作 者】别涛
【作者简介】别涛，国家环境保护总局政策法规司副司长，博士。湖北　武汉　430072
【摘 要 题】法规与政策
【正 文】
　　一、松花江特大水污染事故，引发环境公益诉讼的尝试
　　2005年11月13日，中国石油集团总公司吉林石化发生爆炸事故，在处理事故过程中，约110吨硝基苯流入松花江，致使水体受到严重污染。在随后的一个多月里，下游哈尔滨等城市，甚至俄罗斯远东哈巴洛夫斯克市等地，也不同程度地受到影响。影响方式主要包括在一定时间内，部分地方停止供水、工厂停工、学校停课、餐馆饭店洗浴店停业，许多地方还凿井提取地下水。恢复供水后，餐饮部分行业还受到滞后影响。
　　根据有关网络和报纸报道，为了索取补偿，许多人先后进行了诉讼的尝试：某居民个人起诉，索取停水期间支出的15元购水费用；部分餐饮洗浴企业起诉，索取停水期间以及其后生意萧条阶段的经济损失；供水企业索取因停水减少的水费收入；有关地方政府试图索取因采取应急措施支出的费用；还有人代表松花江水体、太阳岛和江中的鲟鳇鱼起诉，不一而足。
　　松花江污染事件引发的法律问题，值得深入探讨。其污染后果相当复杂：就受到影响的人而言，它对不特定或者难以准确统计的多数人造成了危害或者妨碍；就地域而言，它对跨省级甚至更大范围的区域造成了影响；就影响时间而言，它不仅带来了直接的损害，还可能产生滞后的影响；就其影响的物而言，它不仅直接污染了水体，而且影响到水中生物；就其影响的产业而言，它不仅影响了居民正常生活，还影响到工商、农业、渔业和旅游等诸多行业。
　　面临这样一起突发的重大环境污染事故及其对公众利益包括公众环境权益造成的重大影响，研究环境公益诉讼的机制，不仅具有很强的实践意义，更具有深远的理论价值。
　　二、环境公益诉讼的类型
　　公益诉讼，通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。例如，环保公益团体为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。
　　环境公益诉讼的出现，不仅是我国公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，对便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，对扩大公民对环境公共事务的有效参与，促进社会公平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作用[1](P55)。
　　根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式。
　　（一）环境公益诉讼
　　环境公益诉讼即公民或者法人（特别是环保公益团体）出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点。环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：
　　1.环境民事公益诉讼。它是公民或者组织针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。就诉讼主体和诉求而言，它表现出“私人对私人，私人为公益”的特点。
　　2.环境行政公益诉讼。它指公民或者法人（特别是环保公益团体）认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现出“私人对公权（即环境行政机关），私人为公益”的特点；就诉求而言，它以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保部门具体环境行政行为为目的。
　　在中国目前的法律框架下，作为原告的公民个人或者环保公益团体，与其希望保护的环境利益之间，既无法定保护义务，也未获法律授权，更无直接经济利益。正是为了救济环境公益，才作为环境公益的代言人、环境资源的义务监护人。相对于公民和法人为保护其自身利益而提起的普通“私诉”而言，它具有公益诉讼的性质。对这类“私人为公益”的环境公益诉讼，法律界应当大力推动，国家机关应当积极支持，并提供程序之便利和机制之保障。
　　（二）环境公诉
　　根据国家公诉权的通常分配模式，它特指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“公权为公益”的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式。
　　1.环境刑事公诉。它是检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境犯罪行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”为目的。
　　2.环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态，因而侵害了公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。之所以称之为“民事公诉”，可以理解为国家公诉人，针对公民或者法人的民事行为提起的诉讼。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境民事行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济”为目的。在这个方面，法律的实践已经走在了法律规定的前头，法律的规定则明显地落后于法律的实践。
　　3.环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关（主要指环保部门，但也包括政府）的具体行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现为“检察院对行政”（即环保行政机关）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院通过司法审查“撤销或者变更具体环境行政行为”为目的。这方面的法律机制还有待建立。

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