中国环境公益诉讼的立法建议
时间:2007-11-09 作者:别涛
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（一）关于原告
依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，在许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、2004年沱江特大水污染事件和2005年松花江水污染事件，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。
在这类环境侵害情形下，公众个人虽有环境利益但缺乏诉讼能力，行政机关即便有诉讼能力但未必有兴趣。依法登记的以环保为宗旨的环保公益团体，不仅有兴趣（环保宗旨），也有一定能力提起环境公益诉讼。对此国家应当予以鼓励、引导和规范[4](P110)。
最高人民法院《关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该解释第13条进一步规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的……
据此规定，相邻人、同行业竞争者以及环境违法行为的举报人，特别是环保组织，实际上已经被人民法院赋予了起诉资格。这对于实行环境公益诉讼无疑具有重要作用，并可以成为环保公益团体提起环境公益诉讼的基本依据。
（二）关于诉讼标的和目的
它主要是以处于继续或者连续状态的环境污染或者生态破坏行为为对象，并以请求法院发布裁判，责令行为人停止K环境侵害、修复环境原状或者支付修复费用为主要诉讼目的。
国外实践也表明，环境公益诉讼基本上是以停止侵害、恢复原状为责任的承担方式，而赔偿损失并非主要的责任方式，正因如此，环境公益诉讼的公益性也更强。在某些具体情况下，诉讼请求也可能包括请求法院判决行为人赔偿由于其环境污染或者生态破坏行为导致的损失。对环境公益性质的赔偿金或者受害人数众多情形下的环境损害赔偿金，可以参考国际油污损害赔偿基金机制，由环保组织设置专项基金或者账户，并报经法院认可后，负责管理赔偿金的具体赔付或者支出。
（三）关于起诉条件
环保公益团体对其调查发现的侵犯环境公益的事实，有权向环保等有关行政主管部门举报，并可同时向其调查认定的侵害环境公益的行为人发送书面通报。该类举报或者通报，应当尽可能详细地描述其发现的环境污染或者生态破坏事实和有关证据，请求行政主管部门依法行使监管职能。环保公益团体还可在通报中要求其所认定的环境侵害行为人在一定期限内（比如两个月）之内改正环境侵害行为。环保公益团体的此类举报或者通报还应明确地表明其诉讼意图：如果有关行政部门或者环境侵害行为人逾限置之不理，环保组织将向法院提起公益诉讼。
（四）关于诉讼性质
由于被告身份的不同，环境公益诉讼存在两种类型：如果受理举报的行政部门对被举报行为依法不具有行政监管职能等情形，环保公益团体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。如果受理举报的行政主管部门依法承担监管职能但表现出环境行政不作为，环保公益团体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。
（五）关于环境公益诉讼的制度化方式
一是由最高司法机关制定专门的司法解释，规定环境公益诉讼的基本程序；二是通过水污染防治法、大气污染防治法等环保单项法律的修订，设立专门的环境公益诉讼条款；三是通过民事诉讼法、行政诉讼法的修改，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。
（六）环境民事和行政公诉
除了公民或者环保公益团体外，国家公诉机关在一定情形下（如行政机关依法没有职能、个人或者组织确实没有诉讼能力），为了公共环境利益，也可以提起环境民事或者行政公诉。我国山东乐陵市检察院、四川资阳市雁江区检察院等地方的实践也证明，通过环境公诉，及时制止了侵害环境公益的行为，对国家环境法律的实施发挥了积极的监督作用。
六、关于环境公益诉讼的立法构想
（一）环境公益诉讼的前置程序
直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环保公益团体，经过调查发现处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门提出书面举报，建议其依法履行查处职责。
（二）通知和举报
公民或者依法登记的环保公益团体的书面通知或者举报，应当叙述其调查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实，提供有关证据，明确其所认定的侵害环境公益行为人停止侵害行为的具体要求，并表明其诉讼意图。
（三）环境民事公益诉讼
侵害环境公益行为人收到书面通知后超过60日未停止侵害环境公益行为的，发出通知的公民或者依法登记的环保公益团体，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状。
直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环保公益团体，一般不能提起损害赔偿诉讼。
（四）环境行政公益诉讼
环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到关于污染环境或者破坏生态行为的书面举报后超过60日未实施查处行为的，提出举报的公民或者依法登记的环保公益团体，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令其依法履行查处职责。
【参考文献】
[1] 范愉.集团诉讼问题研究[M].北京：北京大学出版社，2005.
[2] 杨立新.民事行政公诉制度研究[A].江伟.比较民事诉讼法国际研讨会论文集[C].北京：中国政法大学出版社，2004.
[3] 吕忠梅.法制环境下的合理选择[N].中国环境报，2006-03-10(5).
[4] 叶勇飞.论环境民事公益诉讼[J].中国法学，2004,(5).
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