中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析

【原文出处】环境科学研究
【原刊地名】京
【原刊期号】2006增刊
【原刊页号】1～11
【标 题】中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析
【标题注释】基金项目：美国环保协会(Environmental Defense)和德国技术合作公司 (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit(GTZ) GmbH)共同资助的中国环境与发展国际合作委员会项目。
【作 者】陆新元/Daniel J. Dudek/秦虎/张建宇/林红/杨子江/王玉宏
【作者简介】陆新元，杨子江，王玉宏，国家环境保护总局环境监察局，北京　100035；
　　Daniel J. Dudek，秦虎，张建宇，美国环保协会，纽约　10010；
　　林红，中国环境科学研究院。北京　100012
【摘 要 题】法规与政策
【正 文】
　　中国在环境管理体系方面日益完善，管理手段也趋于多样化，但是高速的经济发展，特别是近几年投资的迅速增长和能源需求上升，以及高能耗、高排放产业的增加给环境保护带来了前所未有的压力。使环境受经济发展的压力日益严重，但随着环境意识提升、环境价值观念的转变，社会和公众对环境质量的要求逐渐提高，中国的环境管理正面临着前所未有的挑战。应对这一挑战的关键是法律能否得到有效的执行。贯彻和实施法律，维护法律的权威性，就必须使违法者受到及时、有效的处罚。因此，加强环境行政执法能力建设应成为今后环境行政管理体制建设的一个重点。
　　1　环境行政执法组织体系
　　环境行政执法（以下简称环境执法）是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。环境执法有别于立法、司法行为，是由国家行政机关实施的一种行政行为。其表现形式多样，如监督检查、奖惩、征收、强制等。环境执法的主要依据是环境保护法律、法规、规章、政策性文件以及环境标准，其执行程序要受行政法、行政程序法的限制。
　　环境执法由于是一种特定的行政行为，因此往往会由特定的行政机关zhong特定的机构和人员执行。中国环境执法体系的建立和完善是一个渐进的过程。环境执法是由经法律授权的负有不同环境保护职能的部门来执行。由于中国实行的是“环保部门统一监督管理，有关部门分工负责”的环境管理机制，环境执法也呈现这种状况。环境执法分散于法律授权的环境相关行政机关，相比而言环保部门集中了大部分的环境执法权。在国家层面，从国家环境保护总局内部环境行政执法组织体系的变化来看，环境执法权的行使也经历了一个从分散到集中，由综合性部门到专职执法内部行政机构的演变过程。2003年10月根据《中央机构编制委员会办公室关于环保总局调整机构编制的批复》，国家环境保护总局正式组建了环境执法专职机构——环境监察局（以下简称环监局），环监局的主要职能集中在3个方面，即执法监督检查、排污收费和突发环境事故应急处理。国家环境保护总局还在区域层面设立执法监督机构。2006年7月，经中央机构编制委员会办公室批示，国家环境保护总局制定《总局环境保护督查中心组建方案》，决定在全国建立5个环境督查中心，中心的主要职能包括：监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作；承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；承办或参与环境执法稽查工作；督查重点污染源和国家审批建设项目“三同时”执行情况；督查国家级自然保护区（风景名胜区、森林公园）、国家重要生态功能保护区环境执法情况；负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作。在组织体系上，督查中心由环监局归口联系和业务指导，督查中心受国家环境保护总局委托开展重大环境污染与生态破坏案件的查办工作，有关查办结果与处理建议报环监局，由环监局提出处理或处罚意见。督查中心受国家环境保护总局领导，对国家环境保护总局负责，受国家环境保护总局委托开展工作，但不指导地方环保部门业务工作[1]。区域督查中心作为国家环境保护总局的派出机构，是国家环境行政执法区域层面的延伸，它的成立将有力于增强中央政府对地方政府环境行为的监管力度。
　　在地方层面，各级政府的环境保护行政主管部门绝大多数也设立了自己的独立环境执法机构，这些执法机构隶属于本级环保局，受其委托在辖区内行使环境监督执法权，往往是事业编制，不列入行政序列。在机构名称上，这些执法机构以往称为“监理”部门，现统一为“环境监察”。省（直辖市、自治区）、市 （自治州）和县（自治县）三级一般称为环境监察总队、监察支队和监察大队。这些地方环境执法机构在职能上与环监局的职能相比，受级别的限制，其自身不具备行政立法职能；而且不同地区、不同级别的执法机构各自的职能范围不同，有些并不具有应急和排污收费职能。这四级（有些地方在乡镇也设有环境执法机构，如考虑区域督查中心可以称为五级）执法机构在关系上，与四级环境行政机构之间的关系相一致，即在业务上实行分级管理，受上级环境执法部门的指导，行政上则隶属本级环境行政机构管辖，接受其领导，最终对本级政府负责。环境执法组织体系和关系如图1所示。
　　
　　图1　环境管理与执法组织体系
　　Fig.1　Organizational structure of environmental management and enforcement
　　中国环境执法体制的建设与环境管理体系的建设是同时起步同时进行的。环境立法与环境行政机构等环境管理体系的日益完善为环境执法提供了法律和机构保障。在执法的法律保障方面，建立了一套由环境保护与环境执法规范构成的相对完整的执法法律体系，应该说环境执法基本做到了有法可依。法律法规对环境执法的明确界定是环境执法的依据和保障。环境保护法律、法规规定了环境行政执法权限、种类、处罚原则、措施、额度以及执法程序，规范了环境执法行为，明确了各方的权责关系，确立了合法、合理、公平、公正、公开执法的原则。从中国现行的法律、法规、规章来看，环境执法的法律依据主要有5个来源：①国家的基本法《宪法》中有关环境保护的规定；②环境保护基本法《环境保护法》的规定；③环境保护专项法，如水、气、固体、噪声污染防治法，海洋、森林、土地等生态保护法，以及环境影响评价法、清洁生产法、排污收费管理条例等20多部法律、法规；④其他法律、法规中涉及环境保护的条款；⑤环境执法专门法规，包括适用于所有行政执法部门的《行政处罚法》，环境执法专项法规《环境监理工作暂行办法》、《环境保护行政处罚办法》等。执法组织建设方面，执法力量日益壮大，环境执法机构、执法人员数量持续快速增加。截至2004年，全国各级环境监理人员达到50040人，比1997年增加了144.7%，同期环境监理机构数增长33.2%（见图2）。

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