中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析

　　
　　图2　环境执法组织建设变化
　　Fig.2　Environmental enforcement stuff and organizations
　　2　环境行政执法体系现状
　　2005年3月，环监局与美国环保协会共同启动“中国环境执法效能研究”项目。该项目试图通过调查、分析中国环境执法机构的能力建设现状和理清制约环境执法能力的因素，为进一步采取措施提升中国环境执法机构的执法能力提供相应参考。该项目以8个省（广东、海南、湖北、湖南、吉林、辽宁、江苏、山西）、4个直辖市（北京、上海、天津、重庆）和4个地级市（武汉、西安、郑州、马鞍山）为单位，对中国执法现状以座谈和问卷2种形式进行调查。问卷调查共设计A，B2类问卷，其中A类的调查对象是地方环境监察机构，B类的调查对象是企业。这2类问卷从人力投入、资金支持、技术保障、执法产出、执法手段、执法阻力、社会动员和企业激励8个方面对执法现状做了调查。2005年8月-2006年1月共回收问卷247份，其中A类85份，B类162份。
　　2.1　人力投入
　　通过各级实际执法人员及执法一线反馈的情况看，目前环境执法人员配置数量偏低，工作压力比较大。随着公众环境意识的提升，一些与群众切身利益相关的水污染、噪声污染与大气污染等环境问题成为公众投诉的热点，也成为媒体关注的焦点问题，扩大了环境监管的范围。过去执法人员只需关注一些重点污染源即可，现在就不得不面对更加分散的小污染源。出于监管部门自身的职责与承诺，受政府部门的压力以及新闻媒体的监督，在接到投诉后执法人员必须及时赶赴现场处理。有些地方政府为了改善形象，还规定执法人员必须在投诉后的几小时内赶到，由此执法工作强度日益加大，不仅要求执法人员的数量得到保障，对执法人员的素质也提出了越来越高的要求。
　　从人员编制（见图3）来看，地方省、市、县三级执法机构的人数相差较小，市级编制最多，平均近30人；省级编制为28人；县级最少，平均为27人。但从实际人数（见图3）来看，县级执法机构最多，平均为35人；其次是市级，平均近32人；省级最少，平均为24人。因此县级执法机构的人员超编最严重，而省级实际人数尚未满编制。导致的可能后果是，如果严格按照财政预算，县级执法机构由于人员超编，其人员支出会超出财政拨款，如不考虑预算外收入，实际人员支出将挤占财政其他方面的预算。
　　无论从编制还是从实际执法人数推算，执法人员的工作量特别大，执法人力投入明显不足。从实际人数测算，省级执法人员平均每人每年的执法和排污费核查次数为148.2次，地、市级执法人员执法为 343.2次，县级为308.5次。如果除去行政人员以及投诉受理人员，按监察机构2/3人员参与执法推算，执法人员的人均工作日执法次数省级为0.86次，市级为1.98次，县级为1.78次。实际上除排污费征收和现场检查外，还有大量的建设项目检查、排污申报检查和生态监察等工作，再加上规范化执法管理因素，如记录、执法日志、联合执法和执法人员学习培训等工作，执法人员每天的工作量非常大。在发生重、特大污染事故后，根据监察系统的经验，执法人员工作量将增加2倍。
　　
　　图3　各级机构编制人数与实有人数
　　Fig.3　Numbers of official position for enforcement compared with practical numbers
　　在学历构成方面，省级执法机构拥有高层次学历的人员比例明显高于市级，市级明显高于县级。省级机构中中专以上（不含中专）学历的人员占到 94.4%；在市级机构中该比例为83.9%，而县级仅为 63.1%。研究生、本科生比例从省级到县级依次递减 （见图4），被调查的县级执法机构中无研究生以上学历的工作人员。而专科、中专以及中专以下学历工作人员的比例随执法机构级别下降而增加。依据国家环境保护总局《国家环境保护总局关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》（环发[1999]第 141号）（以下简称《141号文件》），从编制人数看，各级执法机构的编制基本达到要求；从学历构成看，省级机构的建设水平均值基本达到1级标准；市级平均水平达到了2级标准；而县级平均水平处于3级标准。因此县级执法机构在执法人员的素质上还有待进一步提高。
　　
　　图4　各级环保部门工作人员学历结构
　　Fig.4　Stuff holding different degrees at three levels of enforcement
　　2.2　资金支持
　　充分的资金支持是环境管理和环境执法的保障。长期以来环境保护行政部门资金来源的一个很明显的特点是依赖预算外资金。预算外资金的来源有多方面，包括排污费、行政收费和专项资金等。但是随着国家对“乱收费”、预算外资金膨胀等问题的治理，环保部门的预算外资金受到压缩；将预算外资金管理纳入财政管理、实行收支两条线等措施越来越严格地限制了环保部门资金收支。1993年10月9日，中央办公厅、国务院办公厅文件《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》规定：“收费、罚没收入必须全部上缴财政，绝不允许将收费、罚没收入与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩，严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩”。1997年《****中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》指出：“罚款要全部上缴同级国库，取消和禁止各种形式的罚款收入提留分成法。执法部门所需办案和业务经费，一律列入同级财政预算”。1997年11月17日国务院令第235号发布《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，以及2003年《排污费征收使用管理条例》（以下简称新《条例》），均规定排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理。2003年新《条例》的实施标志着排污费在法规文件中正式与环境管理部门财政脱钩，过去排污费20%提留作机构自身能力建设的制度结束。随后，国家环境保护总局与财政部联合下发《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》，规定排污费不得用于环保机构自身建设的规定在东部地区（北京、上海、天津、辽宁、山东、浙江、江苏、福建和广东）应当一步到位，中西部地区可以3年到位。
　　由于绝大多数环境监察机构均为地方政府环境行政主管部门下的委托机构，其本身不具备行政主体资格，没有独立财政预算，其资金主要来源于环境行政主管部门的总预算。笔者将来自政府财政或行政主管部门财政的预算资金都列为执行监察机构的预算资金统计。排污费改革之后，排污费的管理与使用对环境执法机构的资金来源产生了很大的影响，而这种影响在不同地区、不同级别的执法机构的体现却不同。首先，各级财政预算资金对机构能力建设的支持力度提升。2000-2004年地方各级环境执法机构的平均预算资金均有一定程度增加（见图5）。到2004年，省级环境执法机构的财政预算资金平均为183.8万元，市级为236.5万元，县级64.8万元。相比2003年均有增加，省市两级都增加了50%以上，县级增加最少，仅有1.5%。三级机构中市级执法财政资金保持了较快得增长势头，是三级执法机构中财政预算和实际执法资金最多的。其次，环境执法资金保障在新《条例》实施后被给予特别重视，中央财政转移支付给予一定支持。如《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》对于过渡性政策安排中指出，中央财政视财力状况对中西部财政困难省份的环境保护执法工作给予适当补助；《财政部环保总局关于印发中央环境保护专项资金项目申报指南（2006-2010年）的通知》将环境监测、监察和应急能力作为加强监管能力建设的重点，通过专项资金进行支持。但是由于各地区对新《条例》执行不到位，使排污费成为制约环保部门能力建设的一个重要因素。排污费依然被挪用、挤占，有些地方财政没有执行新《条例》规定，并未将保证环保机构的支出列入财政预算[1]，导致环保机构经费紧张；有些地方排污费进入不同级的财政体系后，财政部门依据“排污费”的数额决定环保机构的预算。因此，各地各级环保机构在2003年之后的预算外资金（包括专项资金）出现了很大的分化。从执法机构实际支配资金来看，省市两级执法机构的资金总额均呈增长趋势，特别是2004年，与2003年比，省市两级增幅分别达74.4%，190.7%，而县级机构却出现了下降，降幅达25.1%。2004年市级平均实际支配资金为466.1万元，省级为220.7万元，县级为185.1万元（见图5）。这其中预算外资金的影响较大，省市两级预算外资金均有所增加，对实际可用资金的贡献率分别为23.7%和67.8%，而县级由于预算外资金减少，其对整个可用资金下降的贡献率达 106.2%。在新《条例》实施后，排污费收支实施两条线管理，使县级执法机构的经费压缩过快，而且财政资金并没有从预算中得到及时补充，从而导致县级执法机构的资金总体下降。2004年被调查的县级执法机构中，有20%多的经费依然靠排污费或其他资金来源，没有财政预算拨款。相比之下，省市两级执机构的财政预算资金要有保障，不仅增加幅度较大，而且预算外资金（主要是专项资金）的获得能力比较强，对于受排污费管理方式变革的影响较小；县级预算外资金获取能力最薄弱。

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