中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析

　　尽管执法资金得到了长足发展，但依然明显不足。据测算，省市县三级环境执法机构排污费核查和现场执法检查成本大约分别为438，109和50元／人。按照每年2/3机构人员参与现场检查与执法测算，仅执法经费就分别为103.9万，79.8万和36万元，占实际获得资金的47%，17.1%和19.4%，扣除人员经费后，办公费、设备购置费、工作运行经费和培训费等已非常少。从实际操作看，省市县三级执法支出占总支出的比例分别为18.4%，17.5%和14.8%。由此可以看出，执法支出明显不足，被其他费用挤占的现象比较严重。
　　
　　图5　三级环境执法机构财政来源资金及预算外资金变化情况
　　Fig.5　Finance from budget and off-budget
　　2.3　技术保障
　　环境执法机构的技术保障主要是指用于环境监督检查的设备、仪器的拥有量，包括交通工具、取证设备以及通讯设备。执法设备保障跟不上在全国是一个比较突出的问题。根据环监局的测算，2003年全国环境执法机构仪器设备购置经费为1.3亿元，按照与“十一五”目标的差额测算，仪器设备购置经费每年最少需投入2.7亿元，比2003年实际发生数多1.4亿元。由于设备的类型、质量、性能差异很大，直接进行统计分析难度比较大，该次调查以执法车辆情况和现有设备的估值来分析。对问卷分析（见图 6）可知，在执法车辆数上，省级执法机构人均为 0.21辆／人，市级为0.20辆／人，县级最少，仅为0.08辆／人。这种差异与实际执法需要相一致。这也说明省级执法机构的执法空间距离要大于市级，市级大于县级。执法设备上，市级执法机构设备估值约为 180万元，明显优于省和县级，是县级执法机构的5倍多。三级执法机构的执法车辆和执法设备的方差分析表明，三者之间存在显著差异。
　　根据《141号文件》规定，执法交通工具的标准为是：一级标准为1/4辆／人；二级为1/6辆／人；三级标准为1/8辆／人。从总体调查情况来看，所有执法机构中达到一级标准的占17.3%；达二级标准的为 27.2%；达三级标准的为14.8%。省市级执法机构的执法车辆平均拥有量均达到二级标准，而县级未达到三级标准。其中，省级执法机构达三级以上标准的为80%，达一级标准的为10%；市级达三级以上标准的为77.4%，达一级标准的占25.8%；县级达三级以上标准的仅为59.3%，达一级标准的为 17.3%。
　　
　　图6　三级执法机构执法设施拥有情况比较
　　Fig.6　Automobiles and evaluated value of equipments possessed by enforcement bodies
　　2.4　执法产出
　　环境执法的直接产出是执法的实施力度和违法率的下降。执法的实施力度可以用执法检查频率来衡量。调查发现，在所有调查样本中企业每年受到的检查次数平均为8.59次，其中省级对企业的检查次数为7.3次／a，市级对企业的检查次数为11.83次／a，县级对企业的检查次数为5.58次／a（见图7）。执法机构的检查次数显然与执法机构资金、人员以及执法设备相关，市级执法机构无论在资金支持、人员配置还是执法设备方面均优于其他两级，因此，其执法检查能力也比较突出。
　　
　　图7　三级执法机构对辖区内每个污染源的年检查频率
　　Fig.7　Inspection frequencies for sources regulated by 3 level
　　通过对执法检查频率与查处违法案件数的相关性分析（见表1）可知，二者存在负相关关系，但相关性比较弱。负相关关系表明，执法检查频率的增加对企业违法行为产生了一定的威慑作用，可以在一定程度上降低企业的违法频率；另一方面，弱相关性表明，在中国执法与守法之间还存在另一种关系，即随着执法检查频率的增加，发现企业违法的案件更多，这种效应一定程度上抵消了“检查—守法”之间的负相关关系。这一点可通过对省市县三级机构之间的相关关系进一步说明。省市两级执法检查频率与违法案件数呈负相关，而在县级呈正相关，即随着执法检查频率的增加，违法案件的数量也在增加。上述结果可能是省市两级执法机构的执法具有威慑性，而县级执法机构的执法威慑性差，或者检查强度不够，且其管辖、监督的对象对于执法检查、监督、处罚存在更强的机会主义心理所致。该现象给县级执法机构的执法监督带来更大的挑战。但对违法行为大于 2次／a的企业数量的调查表明，省市县三级没有差异，也就是说县级执法机构执法检查效果与省市两级差异不大，之所以出现县级执法机构执法检查频率与违法案件数呈正相关，可能是因为县级执法机构的执法检查分布不匀衡，1年内受检查少于1次的企业数较多，企业由于受检查次数少使违法的可能性提高，因此一次检查发现违法的可能性也就相应提高。这一现象进一步说明加强县级环境执法机构执法能力建设的紧迫性和必要性。
　　表1　执法检查频率与查处违法案件数之间的关系
　　Table 1 Correlation of inspection frequencies with numbers of non-compliance
项目                      省级执    市级执    县级执    总体
                          法机构    法机构    法机构    数据
皮尔逊相关系数           -0.157    -0.076     0.127    -0.031
显著性水平（双尾T检验）     0.665     0.708     0.429     0.788
观测量数                  10          27        41       78

　　2.5　执法手段
　　在6项环境执法行政处罚手段（罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分）的调查中，根据使用频数由高到低依次为罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分（见图8）。罚款使用频数最高，占总频数的60%。而排前2位最有效的处罚手段分别是责令停产停业和罚款，其中责令停产停业占总频数的47.5%，罚款占28.8%。可见，最常用与最有效的处罚手段之间存在着明显的选择性差异，停产停业是对企业经营活动的重大处罚，攸关企业生存，是一种极具威慑性的处罚方式。但正因此其处罚后果的严重性，法律给了严格的适用规定：①执法机构不能直接做出停产停业的处罚规定，而只能由执法机构所隶属的政府做出；②企业的违法情节要严重。停产停业因其严格的适用条件和严重的后果性，并不能成为执法机构常用的处罚手段之一。而在最有效和最常用执法手段的2项调查中，罚款均进入前2位，其在整个行政执法处罚中的地位也就可见一斑。相比之下，罚款的处罚弹性大、适用范围广，而且又直接触及企业的经济利益，因此罚款比其他处罚手段优势要明显得多。罚款地位的重要性并不意味着其本身是有效合理的。对目前罚款有效性的调查表明，有68.3%的被调查机构认为，现行法律、法规规定的罚款额度对违法者构不成有效的威慑。最常用的、又是被认为有效的处罚手段，却对违法行为不能真正起到威慑作用，这显然成为当前环境执法的一个障碍，有研究也表明，中国环境经济处罚缺乏威慑性主要是法律规定额度过低，并设有不合理上限限制。在经济处罚的设定理念上，中国与美国存在很大差距[3]。如何改进罚款的设计机制从而让罚款这一处罚手段在环境违法处罚中起到有效作用是改进环境执法效能的当务之急。

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