中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析

　　公布环境信息，包括环境违法信息的公布是环保机构调动公众参与的基础工作，也是增强公众环境意识，加强公众对环境状况了解的重要方式。包括省市县三级在内的被调查机构中，向当地公众公布环境信息的机构占被调查机构数的56.4%。这一比例显然并不是很高，而且三级机构中，公布环境信息与不公布环境信息的比例没有较大差异。环境信息的公布渠道主要还是采用传统媒体，有60%的环境保护机构选择在报纸上公布当地环境信息；44%的机构选择采用专门的文件作为环境信息发布载体；也有44%的机构采用网站作为发布渠道。被调查机构100%设有1种或多种举报渠道。91.8%的机构设有举报电话，其中开放24小时举报电话的执法机构占65.8%，在三级执法机构中开设24小时举报电话机构比例最高的为市级，有80%；其次是县级，占57.1%；省级开设全天举报电话的机构仅占50%。在举报电话接待能力方面，市级最高，平均为95.97 h／人；其次是省级，为84.89h／人；县级为47.84 h／人。除举报电话外，执法机构还开设了一些其他举报渠道，如举报信箱、信访、电子邮件和网站投诉等，多渠道的投诉方式可以给公众更多的选择，可以通过自己最为方便的方式举报环境违法行为。投诉渠道的增多，有利于公众参与环境监督。调查显示，被调查机构开设2种（含）以上举报渠道的机构占调查机构总数的57.3%（见图9）。省级机构的举报渠道建设最为健全，2种（含）以上举报渠道的机构占总机构数的88.9%；市级为60%，县级为48.8%。
　　
　　图9　执法机构拥有执法举报渠道种数
　　Fig.9　Numbers for public complaint channels
　　举报经济激励可以鼓励公众参与监督的积极性。与渠道建设不同的是，举报经济激励并没有引起各级执法机构的足够重视，在所有调查机构中免费举报电话仅占46.8%，对举报行为实施奖励的占22.9%。在经济激励方面的努力程度也与机构能力建设方面有关，市级、省级和县级依次递减有所不同。设有免费举报电话的省级机构只占22.2%，设举报奖励的占33.3%；市级开设免费举报电话的占 36.7%，实施举报奖励的占28.1%；县级分别是 60.0%和16.7%。免费举报电话在县级执法机构所占大比例的可能原因之一是，对于低收入基层群众，举报行为更多的是希望免费，从而调动举报的积极性，但是对于举报行为的奖励，县级执法机构因资金状况原因又有所限制。三级执法机构在举报电话免费与否的差异性上是可以理解的，但是整体偏低的现象值得注意。
　　执法部门对举报的答复以及举报群众对举报的满意度是对执法部门与公众之间关系密切程度的定性描述依据。总体来看，三级执法机构对于公众举报案件的答复率都比较高并且相差不大，平均为 97.86%；公众对答复的满意度也比较高，平均为 88.75%，但仍需进一步改善。公众在遇到环境违法现象时，第一时间向哪个部门举报表明了公众对该执法机构的认知度和信任度。从调查来看，公众在第一时间向执法部门或利用执法部门的专有举报渠道举报违法行为的案件占执法部门受理和处罚案件数的平均比例为75.53%，这一比例有些偏低，其潜在原因可能是：①执法机构对于自己监督职能的宣传度不够，公众在遭遇环境污染危害时不知道通过执法机构的特定渠道进行举报；②公众对本级执法机构的执法能力缺乏信任，而直接向政府或其他信访机构或上级环保执法机构举报。无论是哪种原因，都给环境执法机构敲响了警钟，要进一步加强与公众交流与沟通，改善环境执法机构在公众中的形象，取得公众信任，与公众建立良好互信的关系，从而整体上提升环境行政执法的能力。当然这里也很难排除有些地区环境举报受理职能被整合到某统一渠道上的可能，如12369举报电话由上级执法机构受理，然后转交给下级机构办理，或某些城市设有统一的综合执法受理热线。
　　需要注意的是，公众参与和公众举报是一把双刃剑。首先，公众参与对于增强监督的能力是有限的，公众监督代替不了执法监督部门的执法检查。公众无论是在技术手段还是专业水平上都不能达到执法机构的监督水平。从调查结果来看，公众举报最多的案件主要是噪音污染，其次是空气和水污染。 81.5%的被调查机构所查处的噪音污染案件中群众举报的比例超过了50%；而只有22%和42.7%的被调查机构所查处的水污染和空气污染案件中的 50%是由公众举报的。公众参与监督的主要领域还是集中在公众直觉最为明显的且与之密切相关的突出违法行为。最后，公众参与可以加强监督力量，同时也对执法部门的执法能力提出了更高的要求。随着公众对于本地环境质量的了解加深，对环境质量的要求提高会加重执法部门的执法压力。公众参与、环境信息公开是民主社会发展和环境管理发展的必然趋势，对于公众参与环境执法不应该仅仅从功利的角度，而应以一种长远的眼光来看待。
　　2.8　企业激励
　　执法机构为推进执法有2种激励手段：对违法企业进行严厉处罚；对守法企业实施奖励。对守法企业实施奖励是促进企业自觉守法的一种有效手段。执法机构对企业的奖励有多种方式，该次调查了4种具体的奖励方式的运用情况：“与排污费补助相挂钩”、“减少执法检查次数”、“为再投资改扩建加快审批程序”、“荣誉称号”。这4种方式可划分2类，前3种属第1类是直接经济激励，最后1种是精神鼓励，当然这种精神鼓励也有可能转化为间接的经济效益。调查发现，目前执法机构最常用的激励方式依次是：“荣誉称号”，有74.5%的被调查执法机构使用该种奖励方式；有25.5%的机构使用“与排污费补助相挂钩”；14.5%的机构使用“为再投资改扩建加快审批程序”；有10.9%的机构采取“减少执法检查次数”方式鼓励企业守法。
　　在被调查的162家企业中，有144家对是否接受过环境保护方面的表彰或荣誉称号做出了回答。54%的企业受到过表彰或荣誉。可以看出目前受表彰的企业比例还是比较大的。
　　企业在环境保护方面如果得到政府认可，被授予称号或其他形式的表彰，有43.4%的企业认为可以“改善企业形象，有利于企业市场竞争”；有 31.3%的企业认为可以“与当地居民保持良好的关系”；有18.1%的企业认为“政府可以因此给予一些经济优惠政策”；有7.2%的企业认为“政府会因此而减少执法检查的次数”。显然，企业对于环保行为获得奖励及其益处的感知与执法机构采取措施是相对应的。基本上，荣誉称号带来的精神鼓励和间接经济收益是第1位，而直接经济回报居其次。

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