中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析

　　对企业真正想从环境保护中获得利益的调查可知，72.6%的企业最看重的是“改善企业形象，有利于企业市场竞争”，23.2%的企业最看重的是政府可以因此给予优惠措施。该调查结果说明，企业环境保护行为的期望结果与其经济利益密切相关，真正从事环境保护的企业并不把短期的、直接的经济收益放在首位，而是希望通过企业环保绩效能够带来企业产品的市场竞争优势。目前环境守法的精神奖励引导是正确的，但同时应加强精神奖励与企业形象改善的关联程度，让企业的环境绩效带来经济收益。
　　可以看出，目前企业通过环保表彰或被授予荣誉称号实际所获得的利益与企业本身所重视的利益存在差距。多数企业（占95.8%）最希望在环境保护方面取得的成绩能与企业的经济利益挂钩，而这两方面真正得到回报的只占到71.5%。这一差别体现了3个含义：①企业的环境保护是以经济利益为导向的，能够为企业带来经济收益的任何行为，包括环境保护都将是企业行为的驱动力；②公众，特别是企业所在地区的居民对企业环境保护状况关注的程度不够，不能形成强有力的、对企业环境污染行为进行制约的力量，因此企业进行环境行为决策时并没有将公众的利益放在突出考虑的位置上；③公众对环境保护的关注与企业的经济利益两者直接相关性低，公众对于良好环境的诉求并没有反映到企业的经济利益上，这可能是由于中国的消费者在进行商品选择时并没有考虑产品生产者的环境保护绩效状况，有区别地选购产品，也可能是由于公众没有获取这方面信息的渠道。
　　3　结论与政策建议
　　3.1　结论
　　a.环境执法投入不足，投入力度有待进一步提高。执法设备欠缺是制约执法效能的首要因素。目前环境执法的人力、资金和设备投入都存在短缺现象，随着公众要求提升执法力度呼吁的高涨，执法机构正面临着很大的压力，环境执法人员的执法负担越来越重，而由于执法投入不足，执法人员力不从心。执法投入在省市县三级机构分布不均，无论人力、资金还是设备投入，市级机构最好，县级机构最差。县级环境执法状况令人堪忧，需要进一步改善。
　　b.执法机构的管理体制存在障碍，需要进一步理顺。现行体制下，多数地区的执法机构属事业编制，隶属本级环保局，而地方环保局又隶属政府。这种关系使执法机构的独立执法职能受到很大的约束。在执法手段上，缺乏强制权，执法机构并不能独立做出具有威慑力的执法手段。受政府的干预是不能公正、有效执法的一个重要因素。
　　c.法律法规本身的规定不合理，限制执法和对执法机构的授权小，是制约执法威慑力的制度根源。此外，罚款额度规定过低。罚款是现行法律规定的一个重要执法处罚手段，也是有效制约违法行为和使用频率最高的执法手段，但由于规定处罚额度过低，不适应于经济的快速发展和违法者承受能力的提高，致使罚款的威慑力不足。
　　d.社会动员能力有所提升，但有待进一步提高。各级环境执法机构越来越注重公众投诉渠道建设：100%的执法机构设有举报渠道；91.8%的机构开设电话举报渠道；57.3%的机构同时设有2种以上举报渠道，但是信息公开率不高，仅56.4%的机构发布环境信息。激励公众参与举报的力度不强，举报免费、举报奖励及实施面很小。社会动员能力市级最强。
　　e.对企业守法的经济激励力度不高，以荣誉激励为主。企业通过受到环保表彰或被授予荣誉称号实际所获得的利益与企业本身所重视的利益有差距。
　　3.2　政策建议
　　a.加强执法队伍建设的投入，提高执法人员的综合执法水平，在省市县三级执法机构中，要把县级执法机构的建设作为目前环境监督的重点，在人、财、设备上给予更大的保障。目前县级执法机构的实际人数与编制人数相差特别大，为了保障执法一级的工作人员，应该适当扩大县级执法机构的编制；在资金方面，县级机构在排污费纳入财政之后，执法资金由于受本级财政的约束，执法独立性受到很大的制约，执法受到干预的现象时有出现；设备方面，县级机构也是三级机构中应加强建设的重点。
　　随着中国经济的日益发展，工业化水平的提高，环境污染的压力也越来越大，这对执法机构提出了更高的挑战。为了加强环境执法机构的标准化建设，国家环境保护总局1999年出台的《141号文件》对于地方的环境行政执法机构建设起到了一定的指导作用。但该规定本身由于存在全国上下一刀切的问题，致使一些地区，特别是发达地区在提高环境执法机构建设能力方面受到了约束，降低了地方政府特别是财政机构进一步进行环境执法机构投入的积极性。能力建设标准出台至今已有7年多，整个环境保护的要求及与经济发展水平相适应的能力水平都发生重大改变，该标准显然已经不能适应新情况、新要求，而有些地方依然按照这一标准进行建设。《环境监察能力建设“十一五”规划》提出了新的要求，对标准有些改进，但在具体的实施与执法方面需要进一步研究与当地情况更相适应的标准体系。更为重要的是，要建立一套相应的机制督促地方政府加强环境执法能力建设的投入。
　　b.加强执法资源动员能力。仅仅依据执法部门的努力，一味地强调强制性处罚并不能有效地改善目前执法状况。执法能力的提升，不仅仅体现在执法机构自身人员、财力的增加和处罚力度的提高上，还体现在执法机构资源的动员能力上，能够充分利用执法机构以外的资源，并将其与自己所控制的内部资源进行有效整合，最终实现企业排放达标，维护清洁、健康的环境。执法机构的外部资源动员能力主要是动员企业资源和社会资源。应出台具体的鼓励公众参与执法的强制性措施，如为公众提供便利的举报电话，加强执法机构与公众之间的沟通，降低公众参与执法的成本，提供必要的奖励措施，并保护举报人的隐私。鼓励企业所在地的居民组成志愿监督团体，一方面反映居民呼声，另一方面加强与企业谈判的能力，对企业形成压力，还可以促进企业与当地居民之间进行环境保护共建。
　　c.激励、引导企业自觉守法。转变执法思路，改变单一的“强迫”守法为注重引导守法，为企业守法提供良好的法律服务。强化对守法企业的经济激励，加强企业荣誉奖励与企业经济收益之间的关联，让守法企业真正从守法中获得经济收益。
　　环境行政执法机构在进行环境监督时，为了激励企业在生产经营的同时保护好环境，应该对环境保护绩效好的企业实行精神鼓励与经济激励相结合，同时，应对企业环境保护目的进行引导，使其更好地关注群众的健康利益。具体措施包括：①进一步做好环境保护绩效好的企业的产品、服务认证工作，增强环境保护表彰、奖励项目的知名度和市场认可度，将企业产品、服务市场的收益与环境保护关联起来；②加强宣传教育，引导公众绿色消费，使环境保护成为消费者选择商品和服务时考虑的一个因素，倡导公众选择环境保护绩效好的企业的产品和服务；③加强地方特别是企业周边地区群众的环境维权组织与动员，组织企业所在地的群众成立环境监督小组，与企业就当地环境保护问题开展协商，执法机构参与协调，共同督促企业守法。

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