中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面

【原文出处】世界环境
【原刊地名】京
【原刊期号】20066
【原刊页号】18～21
【标 题】中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面
【英文标题】When Will China's Environmental Public Interest Litigation Come into Our Life?
【作 者】汪劲
【作者简介】汪劲，北京大学法学院教授。
【摘 要 题】法规与政策
【正 文】
　　何谓环境公益诉讼？
　　环境公益诉讼是20世纪70年代源于美国的一种新的诉讼形态。具体而言，就是原告并非出于自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或宣布行政许可无效的诉讼。具有代表性和开拓性的环境公益诉讼是1972年在美国发生的塞拉俱乐部诉内政部部长莫顿案。
　　环境公益诉讼制度的产生与现代国家公权力的扩张和人民对政府不信任的情绪密切相关。早在1894年，美国前司法部长奥尔尼先生曾针对一起州政府机关不当批准铁路建设的案件批评到，州际商业委员会（行政机关）会变得越来越“注重产业界的利益”，它们“对于铁路来说有很大的作用，或者说可以发挥很大的作用。它满足了公众对政府监督铁路的强烈需求。然而，这种监督几乎完全是名义上的。进一步说，委员会存在的时间越长，我们就会发现它越有可能以商业和铁路部门的观点来行事。”之后某上诉法院也在一份判决书中指出：“这个一再发生的、对产业界进行公共管制存在困扰的问题，就是管理机构不正当地以它试图管制的产业界的利益为导向来行动，而不是以它试图保护的公共利益为导向来行动。”
　　由于环境保护关系到广大公众的健康及其享受优美、舒适环境的利益，因此环境公益诉讼制度在各国环境保护领域的适用范围非常广泛。诸如针对政府不当审批行为、进行中的企业危害环境行为等。在美国，目前联邦政府制定的各项环境法律均规定有公民诉讼条款，目的在于保证联邦和各州的行政机关积极履行其职责并补充其资源的不足。在法国，环保团体针对国家环境行政机关不法造成环境破坏的行为提起诉讼，是遏制源于行政因素造成环境破坏的一种非常重要的形式。在日本，公民为维护自己的环境权益也可以依照行政诉讼程序对政府机关提起环境行政诉讼。
　　比较各国实行的环境公益诉讼，它们具有如下三方面的共同特征：
　　第一，环境公益诉讼的原告并非利益直接受侵害者。与传统诉讼中“无利益则无诉权”不同，在环境公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的环境公共利益。这反映了在环境公益诉讼中起诉资格放宽的趋势。
　　第二，环境公益诉讼具有显著的预防性。与一般私益诉讼相比，环境公益诉讼中只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能，即可提起诉讼，由违法的行为人承担法律责任。这样，便可以将许多损害遏制在萌芽状态，而这种防患于未然的预防作用在环境公益诉讼中更为明显，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就允许公民适用司法制度加以排除，从而阻止环境公共利益遭受无法弥补的损害。
　　第三，环境公益诉讼并非独立的诉讼领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼既可以在行政诉讼中采用，亦可以适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或者其他公共权力机构，即为适用行政诉讼的公民环境行政诉讼；如被诉对象是企业、公司、其他组织或个人，即为适用民事诉讼的公民环境民事诉讼。
　　环境公益诉讼的缘起
　　从预防环境侵害发生的角度分析，鉴于人类环境利用行为具有社会有用性、价值正当性、行为合法性和损害的不可避免性，公众不可能等待正在来临的环境侵害成为现实后再行使私权利谋求事后的救济，因而事前采取措施遏制污染和破坏行为导致公共环境遭受侵害就成为一个现实性的问题。于是环境侵害救济的实践就开始表现为从个人主义法理向社会本位法理过渡，出现了环境权利社会化的趋向。这种趋向以公众享有实体和程序的环境权为理论，进而发展成为一种公众参与环境决策的权利以及针对公共环境权益危害而可以提起诉讼的权利。实践证明，环境公益诉讼是一种源于公众的、事前遏制环境侵害发生的有效手段。
　　与一般诉讼相比，环境公益诉讼的最大特点在于对传统“诉的利益”观念的突破。传统诉讼法理论认为，“诉的利益”是构成诉权的必要要件。而从环境侵害的一般因果关系论之，环境污染和破坏并非必定造成他人私权利的侵害，而环境侵害的发生又必然要以环境污染或破坏造成公共环境质量与功能的下降为前提。因此在渐进性环境侵害的场合，公益与私益的界限不可能严格、绝对地予以区分并分别主张，许多权利义务的内容及权利主体的外延界限也显得非常模糊。当公民个人以公共环境权益遭受侵害为由提起诉讼时，若以传统诉的利益观念进行审查，就可能会不承认其具有诉的利益。因此对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极的功能，也应从其积极的功能角度来进行。为此，有必要突破只有诉的利益的主体才能成为具体案件当事人的旧有思维模式，在针对侵害社会公共利益提起的诉讼中，将利益归属主体与利益代表主体区分开来，承认诉讼当事人不是直接利害关系人，而是利益的代表主体。
　　德国学者认为，所有的国家权力都必须尊重和保护人性尊严以及公民的基本权利，为此可以导出国家对公民基本权利的保护义务。对此，应当通过立法以便公民行使权力阻止基本权利被侵害的危险出现。以宪法基本权防卫环境污染，是因为国家作为污染者为污染行为之许可及监督机关，在许可及监督下可能因此危害第三人。基本上，造成第三人侵害的污染许可的发放都涉及公法上的相邻诉讼。具体而言，需要通过专门环境立法对“排污者被害人行政机关”这种三角形的法律关系进行全面调整，也即赋予任何与环境有利益关系的公众或团体均享有诉讼权利，他们可以分别选择民事诉讼或行政诉讼程序，保障合法环境权益的实现。
　　环境公益诉讼的实现
　　原告资格放宽
　　环境公益诉讼制度的创新之处，在于以法律明文规定的方式允许“任何人”针对违反环境法律的行为提起诉讼。其结果破除了传统诉讼中只有与诉讼标的有直接利害关系的人方可作为原告提起诉讼的限制，将公益引入诉讼从而淡化了利害关系的因素。所以原告资格的确立是环境公益诉讼的最关键问题。

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