中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面
时间:2007-11-09 作者:汪劲
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在美国，环境公益诉讼的判例表明，对原告资格的确认是以原告与被侵害的环境要素之间存在某种具体的“合理的关联”为条件的。美国的公众和环保团体还可以与濒危物种一道成为诉讼的共同原告。在法国，团体环境诉讼的诉讼利益，是指特定团体的整体或团体中部分成员的整体利益，它既不同于个别成员的利益，也不同于社会整体的利益。因此具有团体诉讼资格的“团体”必须事先经行政许可设立才能确认团体资格，以参与环境行政或环境民事诉讼。在日本，公众若以撤销行政机关的决定为由提起取消诉讼的话，原告必须是在请求取消处分上享有“法律上的利益”的人。作为原告资格的标准有二：一是具有因环境破坏遭受实质性损害的盖然性；二是该利益已经受到法律的保护。
行政诉讼与民事诉讼并举
从各国环境公益诉讼的类型上看，环境公益诉讼可分为两大类，第一类是以环境行政机关为被告，主张其违反法定义务或疏于管理义务而请求撤销环境行政机关的决定；第二类是以企业为被告通过民事诉讼请求加害人停止侵害。
在日本，由受害人公众提起的环境行政诉讼，主要有抗告诉讼、课以义务诉讼以及居民诉讼三种类型。环境行政诉讼主要适用抗告诉讼中的取消诉讼，因这种诉讼是针对行政机关给予第三人许可与认可等为对象的诉讼，所以也称为第三人诉讼。此外，日本还有居民对用途区域的指定及其变更等行政机关决定的土地利用计划提出不服，请求取消该计划的诉讼。取消诉讼今后也将成为环境行政诉讼的主流方式。
居民诉讼则以地方政府违法财务会计行为为对象，适用于地方政府为治理污染而支出了不必要费用的场合以及居民通过居民诉讼的程序代替地方政府追究工厂的侵权行为责任的场合。与抗告诉讼相比，居民诉讼只要求原告属于地域居民，因此没有严格的原告资格限制；与民事诉讼相比，居民诉讼不以个人的生命、健康等发生被害为要件。因此，在事前预防环境和生态破坏的场合，地域居民较多运用居民诉讼来实现。
救济手段多样
目前，各国常见公民诉讼的救济手段有以下几种：
一为取消行政机关的决定，以使开发利用环境的行为人不能合法作为。在日本，环境行政诉讼的目的在于请求法院判决取消行政机关给予第三人的许可或认可。
二为颁发禁止令，即向法院申请停止侵害的命令。在美国，几乎所有环境法规都允许公民诉讼的原告请求法院发布禁止令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。
三为民事处罚。在美国，民事处罚是由行政机关或环境公益诉讼的原告提出请求，由法院判罚被告向国库而非原告支付一定数量的金钱。这种制度类似于我国由人民法院依法课处的民事罚款。从美国的司法实践看，法院对在环境公益诉讼中判处被告民事处罚持谨慎态度。
四为和解。和解是美国环境公益诉讼中一个具有特色的方式，即公益诉讼的原告在发出起诉通知后并未最终将违法人诉诸至法院，而是在诉外与违法者达成和解的“私了”方式。其背景在于，环境公益诉讼的请求一般包括四项内容：一是请求判决违法者向国库支付一定数额的罚款；二是请求判决违法者承担使其污染物排放达到法定标准的义务；三是请求判决向原告支付费用；四是请求判决执行“缓和”或“信用”计划，由污染者在第一项支付的罚款之外或代替罚款的支付向原告支付一笔金钱。这种和解协议往往最终带来向原告团体的转移支付。由于美国法律规定，所有的罚款都应当上缴国库，而不应由起诉人获得，因此诉外和解也就应运而生。因为起诉人与违法者都愿意不经法院判决而达成和解，由违法者向起诉人支付数额小于经法院判决需支付的罚款，双方都可以获得利益。当然，和解的前提是被告不再做出违法行为。
中国公众和环保团体对环境公益诉讼制度的期待
现行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》对公益诉讼的限制
我国的社会主义法制建设正在逐步完善之中。因现行《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中均对诉讼的主体资格有着严格的条件限制，所以环境公益诉讼在中国尚无法可依。
例如，《行政诉讼法》第41条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
然而，在执行《行政诉讼法》的有关司法解释方面，少数人还是可以通过行政诉讼中的第三人诉讼或者撤销诉讼方式提起行政上的环境公益诉讼。根据1999年11月最高人民法院制定的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第13条之（四）还规定，“与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。
2001年年中，南京市陵园管理局在风景管理区紫金山兴建了“紫金山观景台”。此事经当地媒体披露后引起社会各界的强烈关注。同年10月 17日，该市两位公民以市规划局在观景台规划许可中未依法行政，致使观景台的建设给紫金山自然风景造成破坏，进而损害了他们对公园的观赏利益（因他们买了公园的年票）为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令撤销该规划许可。法院以该案在本辖区内未造成重大影响，不属中级人民法院受理本辖区内重大、复杂的行政案件的范围为由，裁定驳回原告的起诉。
鉴于现行《行政诉讼法》中没有对“法律上利害关系”做出具体的解释，目前学界和法律实务部门都认为应采取直接利害关系原则，即原告必须因为某一具体行政行为与自身的合法权益有直接利害关系，才是适格的原告。因此影响本案的关键问题在于：中国法律是否承认“观赏利益”，或者说美学上的利益是否属于公民的“合法权益”？法院并未回答这个关键性问题。
在民事诉讼方面，我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实、理由；(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”因此，即使目前有人以环境利益损害造成自身利益侵害为由提起民事上的环境公益诉讼的话，也不符合现行《民事诉讼法》关于起诉条件的规定。
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