历史性转变的时刻——2006中国环境保护评述

　　国家发改委、财政部、国家税务总局《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资[2006]1864号）：新修订的《办法》通过对开展资源回收利用减免企业增值税、所得税、消费税来鼓励企业开展资源综合利用。
　　除上述2006年出台的新政策外， 2006年还是执行已经出台的与环境保护有关的产业政策比较有力度的一年。这些政策主要包括以下几项：国家发改委、国家环保总局等9部委《关于清理规范焦炭行业的若干意见》（2004年5月 26日）；国家发改委等部委《关于制止铜冶炼行业盲目投资若干意见》（2005年 11月3日）；国家发改委《产业结构调整指导目录》（2005年12月2日）；国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》 （国发[2005]22号）等。
　　(2)消费领域的环境保护经济政策
　　财政部、国家税务总局对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整的通知（2006年4月21日）：从4月1日起，新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，增列成品油税目，原汽油、柴油税目作为此税目的两个子目。
　　财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库 [2006]90号，2006年11月17日）：要求各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。实施意见还公布了我国第一份政府采购“绿色清单”，共涉及轻型汽车等14大类近千种产品。
　　(3)环境保护的区域投资政策
　　国家确立的公共财政预算安排的优先领域是：污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。重点支持的区域是：限制开发区域和禁止开发区域，中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区，三峡库区，资源枯竭型城市等。
　　国家和地方公共财政支持的重点项目是：能源和重要矿产资源地质勘查，生态环境保护与修复，环境污染治理，节能节水节地，循环经济示范、大江大河治理等重大水利工程、可再生能源、城镇污水和垃圾处理设施等。
　　3.地方积极加强环境保护
　　江苏省明确省财政每年安排的污染防治专项资金由原来的3000万元增加到3亿元，省财政每年安排环保工作的奖励经费从原来的100万元增加至不少于500万元。
　　宁夏回族自治区规定各级政府每年要拿出环保专项资金的5%～10%专门用于环境科研，对国家和自治区政府命名的环境友好企业和循环经济试点示范企业，给予3年免征所得税优惠；因污染搬迁另建的工业企业享受3年免征所得税优惠等。
　　湖南本级治理经费将从今年的 5000万元增加到明年的1亿元。河北每年安排5000万元支持基层环保能力建设。四川、云南为基层配备了环境监测、监察车辆，四川还将环境保护作为明年财政重点保障的四大领域之一。贵州省财政每年安排2000万元专项资金用于环保能力建设，通过基层配套，“十一五”前3年预计可投入1.08亿元。内蒙古自治区政府拿出相当于排污收费30%的资金用于环保能力建设。陕西省从今年起每年投入1.5亿元作为渭河治理专项资金。青海省财政今年安排500万元资金支持青海省监测预警体系和环境执法能力建设。
　　各地经济社会发展很快，城乡面貌发生巨大变化。很多城市向外扩展，道路建设气势恢弘，绿化档次明显提高。这个快速发展大潮中也包含了环境保护的内容，几乎每个城市都对原有环境进行了大规模综合整治，把原来的污水沟、垃圾场改造为城市景观水系或公园，把城市能源改为清洁燃气，特别是创建国家环境保护模范城市的城市，都能讲述出将环境由脏乱差转变为优美洁净的故事。西部地区以能源资源开发为重点的城市和工业基地，主动探索新型工业化和新型城市化的实践，通过大型煤制油工程、小流域治理工程、林纸一体化工程等，把环境改善与经济发展结合为一体。事实上，环境保护已经在地方政府的政绩清单中占有一定的分量。在这些地方，环保在很大程度上不是为了应对国家的要求，而是当地发展内在的需要。
　　虽然这些发展成就中不排除有政绩工程或过度超前的因素，但仍表明，环境保护所处的背景已与过去大不相同，我们现在处在一个综合国力明显提升、经济支撑能力显著增强的时代，环境保护有可能或已开始进入大量投资的时期，逐步形成“经济反哺环境，环境优化经济”的良性关系，而这正是环境保护历史性转变之要义。
　　4.层层下达主要污染物削减指标
　　国家国民经济与社会发展“十一五”规划首次提出环境保护约束性指标，即单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右；主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10%；森林覆盖率提高到20%。这些刚性指标现在主要通过行政责任的渠道层层分解落实。
　　2006年，经国务院授权，国家环保总局与全国31个省（自治区、直辖市）和华能等6大电力集团签订了主要污染物削减目标责任书。目前，全国已有29个省（自治区、直辖市）将污染物排放总量削减任务分解到地市和重点排污大户，其中，河北、河南、山东、辽宁、黑龙江等省还以严于国家下达的削减指标与各市和企业签订责任书。
　　环境保护约束性指标在我国是个新事物，因此在实施过程中面临一些新情况。一是针对削减10%总量的可行性，不少人认为实现的难度很大，是一个“令人焦虑的目标”。二是针对主要污染物的科学性，有人认为影响大气环境质量的主要污染物还包括细粒子（PM10、PM2.5等），影响水环境质量的还包括氨氮等，此二者甚至可能作用更大，应避免出现“指标圆满完成，环境没有改善”的结果。三是针对落实总量削减目标的方式，人们关心行政责任制如何防止信息失真。
　　尽管完成环境保护约束性指标存在难度，但中央一直表明了坚决的态度。国家环保总局局长周生贤对此有一段独到和经典性的解读：“中央把能耗和主要污染物排放总量作为两大约束性指标，作为不可逾越的‘红线’，寓意是十分深刻的。因为这两大指标在很大程度上反映了经济增长方式和产业结构的状况，反映了经济运行的质量，直接关系到经济社会长远发展。对经济发展给予污染物排放削减的‘硬约束’，并持续施加5年的压力。在完成环保目标的同时，可以有力地促进产业结构的优化升级，推进经济增长方式的转变，努力缓解经济结构不合理、增长方式粗放、资源环境对经济发展的‘瓶颈’制约三大难题。因此，越是固定资产投资增幅过大，越是经济增长速度加快，越要坚决落实目标不动摇。‘不积跬步无以致千里’，确定每年削减2%的污染物排放总量，就是要‘积小胜为大胜’，每年对照指标，衡量进展情况，分析主客观原因，找出存在差距，及时制定措施，通过持续施加压力，调动各方面的力量，既要依靠污染治理措施，又要依靠经济结构优化升级，不断加大削减力度，努力实现削减目标。”这段话实际上阐释了在当前形势下环境保护的一个新功能——促进经济增长方式转变，而转变经济增长方式是我国当前的一个重要国家战略。

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