全球环境治理的有效性

【原文出处】外交评论（外交学院学报）
【原刊地名】京
【原刊期号】20066
【原刊页号】56～62
【标 题】全球环境治理的有效性
【标题注释】本文得到复旦大学文科科研推进计划2006年金苗项目的资助。
【作 者】薄燕
【作者简介】薄燕，女，复旦大学国际关系与公共事务学院讲师，博士。上海　200433
【内容提要】全球环境治理经过三十多年的发展，已经形成了一个体制。然而，这个体制是有效的吗？为了回答这个问题，本文首先界定了全球环境治理有效性的概念和前提，然后分析了全球环境治理体制的功能与要素，随后根据确立的分析框架，评估了现有全球环境治理体制的有效性，并且认为该体制的有效性得分是中等偏低的。这也表明了该体制进行改革的必要性。论文最后提出了相关的政策建议。
【摘 要 题】环境经济与管理
【关 键 词】全球环境治理/体制功能/体制要素/有效性
【正 文】
　　中图分类号：X3　文献标识码：A　文章编号：1003-3386(2006)06-0056-07
　　自20世纪70年代以来，国际社会为了应对日益严重的环境问题，建立了大量正式或者非正式的制度安排。尽管人们对这些制度安排评价不一，但是全球环境治理体制事实上已经建立，并且发挥着重要的作用。对此，一个不容回避的问题是：全球环境治理体制是否有效？如何对现存全球环境治理体制的有效性进行评估？这个难度很大的问题不仅具有重要的理论意义，也具有重要的政策含义。
　　本文从全球环境治理体制的基本要素出发，先从理论上界定全球环境治理有效性的含义，建立一定的分析框架，然后分析全球环境治理体制的基本要素，并进一步评估现有全球环境治理体制的有效性。最后在结论部分提出了相应的政策建议。
　　一、全球环境治理的有效性：概念与前提
　　全球治理的有效性，是全球治理的基本要素之一。那么，什么是全球治理的有效性？对于这个概念，有的学者称其为全球治理的效果或者全球治理的绩效。从字面意义上来看，效果、效率、绩效和有效性还是有差别的。效果(effect)是最笼统的一个词，它的基本含义是结果、影响、作用，尤其指由某种动因或原因所产生的后果。因此从全球治理来看，它的效果可能是积极的，也可能是消极的；效率(efficiency)是指单位时间完成的工作量，因此说到全球治理的效率，主要是指全球治理体制应对特定问题的速度；绩效(performance)的基本含义是功效、功绩的意思，这个词是与成本紧密联系的。在全球治理的语境下，绩效主要是指该治理体制所取得的成果与其建立和运作的成本之比率。有效性(effectiveness)则是最宽泛的一个词，它的基本含义是效力，强调通过采取某种措施所产生的积极影响。对全球治理来说，它的有效性主要是指人们对全球治理预期的功能在多大程度上得到了发挥，以及全球治理在多大程度上实现了预期的目标。
　　接下来的问题是，全球治理有效性的主体是什么？也就是我们要讨论“什么”的有效性？不少学者对全球治理有效性的讨论，集中在国际机制的有效性。以奥兰?扬为代表的一批学者，将国际机制的有效性看作塑造或影响国家的国际行为的一种尺度[1](P187)，也就是说有效的国际机制将引起国家的利益追求、观念认识以及行动之间的互动关系的变化，从而使得国家遵守国际机制的约束。相应的，这种研究找出了两类影响国际机制有效性的因素，一类是国际机制本身的设计特征与运行规则，例如机制安排的透明度、灵活性与公正性等；另一类是实现这些制度安排的外部条件，例如权力分配、相互依赖与科学知识等[1](P199-214)[2]。
　　国际机制是全球治理的重要模式，因此对国际机制有效性的讨论是一个很有意义的课题。然而，对国际机制有效性的讨论，是以国家为中心的，关注的是国家进行合作的动机、行为和条件。但事实上，全球治理是一个多主体、多层次的治理结构，仅仅讨论以国家合作为核心的国际机制的有效性，对于评估全球环境治理的有效性来说是远远不够的。此外，评估全球治理有效性的标准到底是什么？能否建立一定的分析框架，并据此对现有的治理体制加以评估？那些集中在国际机制有效性上的分析，并没有给出完整的回答。
　　全球环境问题领域是全球公共问题领域的重要组成部分。国际社会为应对全球环境问题所作的制度安排，成为全球治理体制的重要组成部分。对全球环境治理体制有效性的分析，可以从多个角度入手。本文认为，对该体制有效性进行分析和评估，需要考虑两个重要前提：第一，我们对全球环境治理体制的功能定位是什么？我们希望全球层次上的环境治理体制发挥什么样的作用？我们既不能指望全球环境治理体制无所不能，也很难指望它彻底解决所有的环境问题。只有从对全球环境治理体制现实的功能定位出发，才能从它所发挥功能的程度，对它的有效性做出具有建设性的评估。第二，全球环境治理体制实际上已经存在，因此对有效性的分析应该基于这个体制本身，而不应该陷入理想主义的描画。现实的分析将有助于产生可操作性的政策建议。
　　二、全球环境治理体制：功能与要素
　　先来看全球环境治理体制的功能。众所周知，全球环境问题具有典型的公共物品特性。这种问题性质虽然造成了相互依存的状态，但是国家在该问题领域治理能力或者意愿的欠缺，连同外部因素的影响，会导致国家应对这些问题时的失效。因此，这客观上需要全球层次上的治理体制发挥作用。具体地说，国际社会对全球环境治理体制的功能需求包括：第一，对全球环境状况及相关信息的收集、解释与评估；第二，提供全球环境政策的论坛，建构治理主体之间的合作框架，并且发挥协调的功能；第三，促进多边环境协议的遵守和履行，应对具体的环境问题；第四，筹集和分配环境治理资源；第五，调解和仲裁环境冲突的功能。这些功能都是单个国家难以做到的。因此，一个有效的全球环境治理体制，应该是通过合理的方式较好地发挥了上述预期的功能。这样说来，对全球环境治理体制有效性的考察就转化为对该体制在多大程度上发挥了预期功能的评估。为此，我们还可以通过“高、中、低”的模糊得分，对全球环境治理体制的有效性作出评判，从而使得整个过程具有了可操作性。
　　那么，全球环境治理体制的构成又是如何呢？自20世纪70年代以来，国际社会应对全球环境问题的各种制度安排经历了重大的发展和演变。其标志性的事件包括1972年的联合国人类环境会议、1992年的联合国环境与发展会议以及2002年的约翰内斯堡地球峰会。可以说，经过几十年的发展，在环境问题领域，一个全球环境治理的体制事实上已经形成。正是如此，才使我们评估全球环境治理体制的有效性成为可能。对于这个体制的基本要素，世界资源研究所(World Resources Institute)认为，它主要包括三个方面：第一，政府间国际组织的集合；第二，国际环境法；第三是资金机制[3]。联合国环境规划署在其报告中表明，全球环境治理体制的突出要素包括：第一是多边进程；第二，多边环境协议；第三是全球环境治理的资金机制[4]。虽然存在细微的差别，但是这两种概括都表明了全球环境治理体制的核心要素：全球环境治理主体、多边环境协议和全球环境治理的资金机制。

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