全球环境治理的有效性

　　具体地说，首先，参与全球环境治理的主体是多元的。一是包括政府间国际组织。全球层次上的这类组织主要包括联合国大会、联合国经社理事会、联合国环境规划署、联合国可持续发展委员会以及联合国发展署等；专门机构包括联合国粮农组织、世界卫生组织、联合国教科文组织、世界气象组织。此外还有世界银行、世界贸易组织。地区或次地区层次上的政府间国际组织如欧安组织、欧盟等。此外还包括地区金融机构，如地区发展银行等；二是国家。国家虽然在很多时候成为全球环境治理的对象，但是国家作为国际环境合作的重要主体，发挥着重要作用。此外，自1972年以来，各国纷纷建立环境部／局／署等专门机构，也是其治理功能的重要体现；三是公民社会的各主要群组，包括非政府组织、私有部门、媒体、科学界等，也是全球环境治理的重要参与者。
　　其次，多边环境协议也是全球环境治理体制的重要组成部分。从内容上看包括海洋公约和相关协议、与生物多样性相关的公约、有关大气的公约、有关土壤的公约、有关化学品和有毒废物的公约。其中，海洋公约和相关协议的数量最多，如《国际防止船舶造成污染公约》、《联合国海洋法公约》以及地区性海洋公约或者协议等。有关生物多样性的公约数量仅次之，如《世界遗产公约》、《生物多样性公约》等。有关土壤方面的公约主要是《联合国防治沙漠化公约》。有关大气和化学品及有关有毒废物的公约是1972年后出现的典型的全球环境协议。前者包括《联合国气候框架公约》及《京都议定书》，《保护臭氧层的维也纳公约》及《蒙特利尔议定书》；后者则包括《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》及修正案以及《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等[5]。
　　第三种要素是全球环境治理的资金机制。全球环境治理的资金来源主要包括：(1)官方发展援助。主要是指发达国家在《21世纪日程》第33章中重申将0.7%的国民生产总值用于官方发展援助；(2)来自多边国际组织的资金，包括来自世界银行和国际货币基金组织的资金，也包括联合国环境规划署、发展署的资金。联合国其他专门机构如粮农组织、教科文组织、世界卫生组织等某些项目的组成部分，也致力于环境活动。此外，经济合作发展组织的发展援助委员会、地区发展银行也是重要的资金来源；(3)与多边环境协议相关的资金，主要通过以下几个渠道提供：传统的信托资金、其他旨在应对具体问题的多边基金机制、与捐款国的双边安排、基金、私有部门和非政府组织的捐助等[5]。此外还包括债务减免、私人资本流动、非传统的资金来源、非政府部门提供的资金和国内的资本流动等[4]。
　　三、评估全球环境治理体制的有效性
　　首先，全球环境治理体制在收集与评估环境信息方面的得分还是很高的。其中，政府间国际组织发挥着首要的作用。联合国环境规划署的重要工作之一是对世界环境和资源状况进行审查，并通过环境状况报告着重介绍新出现的各种环境问题。例如，自1997年发表第一个全球环境展望报告以来，环境署迄今已经发表了六期。这些有关全球环境的报告评估了国际社会所面临的各种环境威胁及其严重性，对未来的全球环境状况进行了展望，从而明确了国际社会应该采取的行动[6]。环境署还建立了全球资源信息数据库，涉及人口和陆界环境、越界资源问题和自然灾害等领域，为针对新出现的环境议题和威胁作出早期报警做出了贡献①。此外，其他的国际组织，如世界气象组织收集和分析有关全球变化的数据，这对于理解和应对酸雨污染、臭氧层耗损和全球气候变化问题来说至关重要。联合国粮农组织则收集和分析世界范围内有关粮食生产的数据。这些信息有助于预测世界粮食需求量，并且协助国际组织和政府应对饥馑和贫困。总之，国际组织通过采集和提供有关环境状况的信息，并且加以分析和解释，对于全球环境治理议程的设定以及把原始的信息转化为特定的政策问题，发挥了国家所不能发挥的作用。此外，非政府间国际组织和科学界等也发挥着一定的作用。
　　其次，从提供全球环境政策论坛，建构合作框架和发挥协调的功能来看，全球环境治理体制的得分是“中”。从作为全球环境政策的论坛和协调功能的发挥来看，政府间国际组织发挥了重要作用。联合国环境规划署在这方面的表现可圈可点。在联合国系统内部，联合国环境署是全球环境的决策论坛。它能够提供一个有形的场所，促进各治理主体对国际社会的环境问题作出反应，并且能够在联合国系统内以连贯的方式推动环境事业。除了协调联合国内部的环境行动，环境署在各种治理主体之间也发挥着协调的作用。例如，环境署各区域办事处致力于增强与各国政府之间、各国和分区域机构以及与各相关的国际、政府间和非政府机构以及公民社会之间开展合作，并且为进行协商和达成共识提供论坛②。
　　多元主体的参与使得自1972年联合国人类环境会议以来，地方、国家和国际层次上各种行为体的环境意识和行动增强。在联合国系统内外，国际组织、政府机构和其他的环境治理制度得以建立；与环境治理相关的多边进程获得了实质性进展；各种行为体和群组织间的网络得以建立。这种制度发展的趋势在1992年之后加速了[5]。
　　然而，全球环境治理体制的协调功能仍然存在众多的问题：首先，政府间国际组织之间缺乏协调。例如，联合国环境规划署的职责与很多其他的联合国机构存在重叠。它并没有足够的权威来设置环境治理议程，也没有足够的资源发挥协调作用。实际上，各个政府间国际组织在全球环境问题上往往会独立做决定，并在一定程度上受到组织内部主导国家意志的影响。其结果造成全球环境治理努力的分裂和矛盾，并且带来了更大的成本[3]。例如，联合国环境规划署、可持续发展委员会、联合国发展署和世界气象组织以及经合组织都着手进行气候变化的项目，但是它们之间缺乏协调和分工[3]。正如联合国环境署召集完成的一份评估报告指出的，缺乏协调严重破坏了战略性途径的形成[7]。
　　其次，不同多边环境协议的协调也不够。例如，多边环境协议的目标和内容方面缺乏协调。这典型地体现在《蒙特利尔议定书》和《京都议定书》。前者提倡使用氟氢(HFC)代替氯氟氢(CFC)作为制冷剂，以避免耗损臭氧层，后者则把氟氢作为可能导致气候变化的温室气体。此外，从多边环境协议的秘书处来看，它们的所在地分散在世界各地，例如《生物多样性公约》及其《卡那塔赫生物安全议定书》和《蒙特利尔议定书》多边基金秘书处设在在蒙特利尔，《濒危野生动植物种国际贸易公约》和《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的秘书处设在日内瓦，而《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《保护野生动物迁徙物种公约》的秘书处设在波恩。此外，各多边环境协议的缔约国大会及其辅助机构也非常分散。这在客观上造成了多边环境协议秘书处之间缺乏协调与合作。

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