全球环境治理的有效性

　　再次，无论在国际层次还是国家层次上，应对环境问题都是采取一种部门方法(sectoral approach)，即由某一部门专门应对某种环境问题，但是缺乏政策整合与部门间协调。例如，对于土壤退化、森林资源问题以及水资源问题，通常由不同的国际机构、不同的政策框架加以应对，但实际上这三个问题领域是紧密联系的。与此同时，生态系统则具有很强的整体性。如果缺乏不同制度安排之间的协调，会导致很多问题。此外，在国家层次上，部门方法也主导了环境治理的途径。政府各部门之间的合作和协调也经常是低效的。由于通常是国家的环境部长参加联合国环境署理事会，农业部长或者林业部长在联合国粮农组织中影响最大，而财政部长与世界银行打交道，外交部门与联合国可持续发展委员会打交道[3]，因此部门间的分裂就不可避免了。具体到多边环境协议，通常是农业部作为《生物多样性公约》与《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的对口部门，能源部或者气象部门作为《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的对口部门，林业部或者国土部作为《联合国防治荒漠化公约》的对口部门[3]。这种情况使得国家各部门在通过参与多边环境协议应对全球环境问题方面，对全球环境问题缺乏足够的国家协调，反过来难以确保国际层次上的协调。
　　第三，从促进多边环境协议的遵守和履行方面，全球环境治理体制的有效性得分是“中”。
　　先看第一个方面。严格地说，遵守(compliance)和履行(implementation)是两个不同的概念。但在很多情况下，人们通常对这两个概念不加区分。事实上，遵守是指缔约国对多边环境协议的信守和服从。许多重要的国际公约都载有条约必须遵守的规定。履行是在遵守的基础上延伸和发展起来的。履行的基本含义是承诺转化为行动的过程[8](P308)。具体地说，就是缔约方承担国际环境义务和责任后，采取措施把国际层次上的承诺转化为国家层次上的行动。
　　从多边环境协议实际的遵守和履行情况来看，有效性较高的多边环境协议包括：《保护臭氧层的维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》、《国际防止船舶污染公约》、《防止船舶和飞机倾倒废物污染海洋公约》和南极条约体系等。有效性较低的多边环境协议则包括：《保护迁徙野生动物物种公约》、《国际热带木材协定》、《国际捕鲸管制公约》以及某些地区海洋公约等。其他大部分多边环境协议的遵守和履行水平是“中等”的，喜忧参半。如《长程越界空气污染公约》、《濒危野生动植物国际贸易公约》、《世界文化遗产公约》和《控制有害废物越界转移及其处理的巴塞尔公约》等。例如，《濒临绝种野生动植物国际贸易公约》的154个缔约国中，76国被确认基本上不符合一个或者更多履行该多边环境公约的要求。这些缔约国仍然需要采纳或者加强立法、政策和制度措施，来充分履行该公约。
　　此外，多边环境协议应对环境问题的预期目标总体上没有实现。联合国环境规划署在2002年5月发表的《全球环境展望报告》指出，尽管各国政府在保护环境的行动方面取得了一些进步，主要是欧美发达国家在空气和江湖水质保护方面取得了较大进展，然而总体情况是全球环境趋于恶化，特别是在发展中国家。具体地说，多边环境协议未能有效应对的问题包括：气候变化对迁徙水鸟的影响；从环境角度来看的商业性捕鱼问题；公海捕鱼业对海洋物种的影响，例如海洋哺乳动物和鸟类；沿海地区的管理问题；人口、贫穷和城市化对沿海资源的影响；森林问题；热带木材贸易问题；如何控制新的耗损臭氧层的物质；世界文化遗产名单缺少对具有海洋价值的地方的确认；淡水资源问题；河流生态系统问题以及贫穷与腐败与环境管理实践的关系等[5]。
　　第四，从环境治理资金的筹集和分配来看，全球环境治理体制有效性的得分则是比较低的。总体上说，全球环境治理体制缺乏必要的资金来源。据估计，每年全球环境治理所需资金的缺口约有6250亿美元[5]。具体地说，(1)大部分发达国家并没有履行将0.7%的国民生产总值用于官方发展援助的承诺。除了荷兰、芬兰、挪威、丹麦和瑞典达到官方发展援助外，多数发达国家的官方发展援助呈持续下降的趋势[9]。《21世纪日程》还规定发达国家应以优惠条件向发展中国家转让环境无害技术，但是也收效甚微；(2)来自多边国际组织，包括世界银行和国际货币基金组织的环境资金，在20世纪90年代处于最低水平；(3)地区发展银行的环境资金组合有限；(4)联合国环境署的资金总体上讲不充分，某些多边环境协议的资金不足；(5)20世纪90年代以来，通过债务减免、私人资本和非传统资金机制筹集的资金数量有限，并且也不稳定和平衡[4]。
　　在全球环境治理体制的资金来源中，较为有效的是一些旨在应对具体问题的多边基金机制。一是全球环境基金。自1991年建立以来，全球环境基金共分配了40亿美元的赠款，并以联合融资的方式从其他渠道获得124亿美元的贷款，支持了140个发展中国家和转轨国家的1000多个项目。主要用于保护臭氧层、气候变化、生物多样性、国际水域、整合生态系统管理、持续有机污染物等领域。独立专家小组最近一次评估表明，全球环境基金是一个“具有催化作用的创新规划”，并在改善全球环境方面取得了“重大成效”③。全球环境基金对于发展中国家的履约和可持续发展至关重要。二是《蒙特利尔议定书》多边基金。多边基金的目标是帮助发展中国家在《蒙特利尔议定书》规定的期限内淘汰消耗臭氧层物质。从1990年建立多边基金开始到2003年6月，多边基金执委会同意支出了14.8亿美元，以支持134个发展中国家的约4300个项目和活动的执行。这些项目的执行，将使耗损臭氧层物质的消费量削减17.3多万ODP吨（臭氧耗减潜能值），生产量削减约6.22万ODP吨④。
　　第五，在调解和仲裁环境冲突的功能方面，全球环境治理体制基本上是失效的。该体制中不存在一个强制性的争端解决机制，并且大部分的多边环境协议没有解决争端的程序。到是世界贸易组织处理过有关环境与贸易问题的争端。功能的缺失使得该体制不能应对有关的环境争端与冲突，缺乏一种跨界环境损害责任的确认与赔偿机制[10]。与国际贸易体制相比，这一点更加明显。由于世界贸易组织能够行使更加集中的权威，并且大部分国际贸易协议具有强有力的实施和争端解决机制，所以国际贸易体制在这方面的有效性要远远高于全球环境治理体制。
　　综上所述，按照我们所确立的分析框架，全球环境治理体制的有效性得分是中等偏低的。

共5页: 上一页 [1] [2] 3 [4] [5] 下一页

上一篇：人口增长压力下的环境治理途径分析与启示   下一篇：城市污水处理市场化中的瓶颈分析

用户名(必填) 新注册

密码(必填)匿名评论