全球环境治理的有效性

　　结论
　　前文从全球治理体制的构成要素出发，依据对该体制功能的预期，对全球环境治理的有效性作了整体的考察。我们认为，全球环境治理体制的有效性是中等偏低的。从这个角度进行的分析，有助于我们提出更多的改进措施和设计原则，来提高该体制的有效性。
　　首先，从全球环境治理的主体而言，加强联合国环境规划署的权威和协调功能至关重要。前文的分析已经表明，众多的政府间国际组织参与了全球环境治理，但是它们之间缺乏协调，甚至会出现功能重叠和资源争夺的情况。为此，有的观点认为，为了提高全球环境治理体制的有效性，应该建立类似于世界贸易组织这样的世界环境组织⑤。然而笔者认为，这并不是一个明智的做法。因为建立新的世界环境组织除了需要投入大量的成本外，也可能会加重全球环境治理体制中原有的职责重复、体制僵化和资源竞争。从现有的治理体制来看，联合国环境规划署作为全球环境治理的组织支柱，已经发挥了重要的作用。现实的做法仍然是明确和加强联合国环境规划署的作用和权威，充分利用全球部长级环境论坛和环境署理事会，使环境署继续作为负责全球环境事务的权威机构，并作为全球环境的权威代言人行事。具体途径可以将联合国环境署从一个规划署升级为一个规格更高的联合国专门机构，尤其是确保环境规划署对自身功能的准确定位和得到稳定而足够的资金。
　　前文的分析表明，目前的全球环境治理虽然在一定程度上实现了治理主体参与的普遍性，但是各治理主体之间缺乏整合。全球环境治理要想有效，必须进一步协调国际、区域、国家和地方的治理结构，融合国际组织、国家、公民社会和商界，在全球生态系统的背景下应对个别挑战，以期实现国际、国家和地区层次上的政策整合。在这个过程中，国家的角色仍然至关重要。因为国家间的环境合作仍然是全球环境治理的核心形式，而国家在进行经济和社会发展决策的时候充分考虑环境问题，使管理生产、贸易和投资的制度结构融合环境的因素，实现部门间的整合，将有力地促进国际层次的政策协调。
　　其次，从多边环境协议的角度来看，为了提高其有效性，首先应该加强不同环境协议之间的合作与协调。第一，从多边环境协议应对的环境问题来看，应该加强协议间的合作与协调。例如《京都议定书》与《生物多样性公约》之间的合作，《蒙特利尔议定书》与《京都议定书》之间的协调，对于所应对问题的解决具有重要意义。还有的观点认为，可以通过发展发散形环境公约的方式，促进应对不同环境问题的多边协议的协调；第二，应该加强监督国家对多边环境协议的遵守和履行。事实上，现存的多边环境协议中很少具有监督和评估机制。尽管大部分条约秘书处的重要功能之一是监督和评估多边环境协议的履约，提议国家遵守报告的格式，负责接收和分析有关缔约国的遵守报告[4]，但是它们很少明确规定这种报告的规模和方法[10]。因此，条约秘书处在这方面的功能应该进一步强化，而且应该通过与支持其履约的政府间国际组织、双边捐助机构和公民社会的合作，来促进履约；第三，应该提高国家遵守和履行多边环境协议的意愿和能力。许多国家，尤其是一些发展中国家和经济转型国家遵守和履行多边环境协议的记录不好，虽然有时是因为缺乏相应的意愿，但大部分情况下是因为缺乏必要的财政、技术和人力资源。此外，多边环境协议数量的增加也给发展中国家带来了沉重的负担，因此这些国家勉为其力呈交的报告通常是不完整、不一致和不可靠的。所以，对发展中国家进行必要的能力建设，加强资金和技术援助，至关重要。事实上，现有的全球环境治理体制内早已经有这方面的内容，但关键是实际的落实；第四，从全球环境治理的资金机制来看，首先应该促进发达国家的官方发展援助到位，敦促发达国家切实履行承诺；其次，应该扩展全球环境基金的范围，并使其与联合国环境署、可持续发展委员会及其他专门机构更加紧密地联系，以确保环境政策与财政政策之间的协调；再次，应该进一步扩展全球环境治理的资金来源，包括加大减免债务的力度，更好地调整私人资金的流向和质量，创造稳定、可预期和透明的引资环境等[4]；最后，应该在全球环境治理体制内设立一个争端解决机制。为此，有的观点认为，应该建立一个世界环境法院(World Environment Court)。其理由是，国家往往愿意把强制性的管辖权让渡给专门性的法院或者遵守机制，从而使得多边环境协议的实施更为有效[11]。这种设计从长远来看可能会增强全球环境治理体制的有效性，从短期来看，则面临操作上的困难和巨大的成本。因此，在现有体制内设立一个争端解决机制更为现实。这种机制应该具有独立性和专业性，其决议应该对争端国具有约束力，这是非常关键的。
　　注释：
　　①②参见联合国环境规划署理事会的报告：联合国环境规划署对《21世纪议程》和《进一步执行〈21世纪议程〉方案》执行工作的贡献，http://www. unep.org/gc/GCSS-VII/Documents/K0100504.c.doc.
　　③参见全球环境基金，http://www. gefweb. org/Outreach/Media/Press_Releases/101502Slovenia-CH.doc。2006年10月22日登录。
　　④参见《缔约方大会文件》，http://solvent. ozone. org.cn/UploadFiles/200673195051147.doc。2006年10月22日登录。
　　⑤德国、巴西、新加坡、南非曾于1997年联合提议建立新的全球环境组织。法国担任欧盟主席时也主张探讨建立新的全球环境组织。此外，学者对这方面的讨论也很多，例如John Whalley and Ben Zissimos, What Could a World Environmental Organization Do?, Global Environmental Politics 1:1, February 2001,pp.29-36.
【参考文献】
　　[1]　奥兰?扬.国际制度的有效性：棘手案例与关键因素[A].载詹姆斯N罗西瑙.没有政府的治理[C].张胜军，等译，南昌：江西人民出版社，2001.
　　[2]　Oran R Young ed.,The Effectiveness of International Environmental Regimes:Causal Connections and Behavioral Mechanisms[C]. Cambridge, Mass: MIT Press, 1999.
　　[3]　UNDP, UNEP, World Bank. World Resources Institute. World Resources 2002-2004: Decisions for the Earth: Balance, Voice and Power, 2003[R]. Washington, DC: WRI, Chapter 7.
　　[4]　UNEP.Report of the Executive Director, International Environmental Governance (UNEP/IGM/1/1), Open-Ended International Group of Ministers or Their Representatives on International Environmental Governance, First meeting, New York,18, April 2001[EB/OL]. http://www.unep. org/dpdl/IEG/Meetings_docs/index. asp. Accessed on June 12,2006.

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