城市污水处理市场化中的瓶颈分析

【原文出处】产权导刊
【原刊地名】津
【原刊期号】200612
【原刊页号】39～41
【标 题】城市污水处理市场化中的瓶颈分析
【作 者】李俊
【作者简介】李俊，贵州大学。
【内容提要】随着市政公用行业中的城市污水处理市场化进程日益加快，不少制约该行业长期稳定发展的理论、政策、经验等方面的瓶颈问题逐渐暴露出来，增加了政府决策风险和经营者投资风险。
【摘 要 题】环保产业
【正 文】
　　建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》指出，要加快推进市政公用行业市场化进程，尤其在《市政公用事业特许经营管理办法》颁布后，各地市政公用事业市场化改革力度不断加大，不仅表现为特许经营授权更加规范，还表现在市场化方式更加灵活多样。城市（生活）污水处理作为市政公用行业的组成部分，在消除水质污染、改善城市人居生活环境等方面发挥着重要作用，不少地方已建或待建的污水处理厂正日渐成为各类资金角逐的对象。通过实施TOT（移交——运营——移交）或BOT（建设——运营——移交）可以使政府在设法平衡经营者和公共利益关系的同时迅速筹集城市建设资金，从而弥补财政投入的不足。
　　一、资本逐利性与公共利益关系协调的障碍
　　经营者提供污水处理服务是公益性特征十分明显的经营活动，直接受政府部门的监管。经营者经营所得的污水处理服务费是财政及社会公众（表现为缴纳污水处理费）提供的一种补偿性质的收入，使其投入不仅会在持许经营期内得到全面回收，还可获得长期稳定的净利润。《意见》指出“市政公用产品和服务价格……根据行业平均成本并兼顾企业合理利润来确定市政公用产品或服务的价格（收费）标准”，因此经营风险通常限于其实际利润率与同行业平均利润水平的差异。资本逐利性驱使经营者不断寻求高额利润直至特许经营期结束，这决定了政府必须在决策中找到引入市场化机制所能承受的代价与公共利益的平衡点，其中最重要的衡量指标就是污水处理服务费的实际水平。
　　（一）污水处理服务费常使用的初始定价方式。在TOT方式下主要采取两种初始定价模式，一是事先确定污水处理服务费单价（即处理每立方米污水的价格），对资产（或运营收益权、经营权）转让价格进行招标；二是采取固定的资产（或经营权）转让价格，对污水处理服务费单价通过招标进行确认。第一种模式下收购资产或权益报价高者可运营污水处理项目，采取该模式的理论基础是资产或相关权益是国有资产，在转让中应做到保值增值。经营者原始投入的增加提高了资金使用成本，预期收益也相应提高，按照“谁污染、谁治理、谁付费”的治理原则，最终较高的污水处理成本将最终转嫁到社会公众身上。第二种模式下污水处理服务费单价报价低者可以得到项目经营权，采用该模式的理论基础是污水处理厂是提供公共产品的特殊企业，出于降低社会公众负担的目的，以强化财政公共支出质量为出发点，避免产生“百姓出钱、政府套现”的负面评价，如常州城北污水处理厂经营权转让项目。
　　（二）调价模式通常采取的成本加成方式。TOT方式下不管采用何种初始定价模式，在长达二三十年的特许经营期间仍存在令污水处理服务费单价发生变动的权变因素。如通胀因素导致人工成本、水电费支出、资金利息等上涨时，客观上要求由地方政府、社会公众和经营者共同消化成本上涨因素。一旦进入调价程序，就不必再进行另外的招标，只需在核定经营成本后加上合理利润即得到新的污水处理服务费单价。
　　结合实际情况和建设部《城市污水处理特许经营协议示范文本》的有关意见，在持续正常运行的情况下，经营者成本中变动较大的主要是管理费用和筹资成本两方面，因此污水处理服务费高低主要取决于经营者管理水平、所投入项目资本金的预期收益和间接融资的规模及利率水平。如能实现对经营者成本的有效监控，那么决定单价水平的另一重要因素是经营者利润率的高低。
　　由于国务院政令已不允许地方政府采取承诺投资回报方式签订市政公用项目的有关协议，也没有出台相应管理制度，当项目运行后再对污水处理服务费单价进行调整时，缺乏判定经营者合理利润水平的必要规定。而此时经营者已购置了大量项目专用资产，完全没有进行转产的可能，地方政府实质上掌握了调价主动权。经营者为了寻求合理的或者更高的投资回报，除了通过改进管理降低运营成本和提高服务质量换取公众支持外，采取非常规手段及通过非正式渠道维持既得利益似乎变得难以避免。
　　消除上述矛盾的根源是在承认资本逐利本质合理性的同时采取有效防止其过度追求利润的具体措施，包括启用价格监督机制。工作中事先就项目转让方式、经营者投资规模、成本核算方法与支出限制、市场平均投资回报率等方面开展听证或征求行业专家意见，也许是一种可行的方法。
　　二、配套政策不足显著削弱公益性效果
　　构建市场化的公用行业运行机制需要较完善的配套政策和制度规范，由于《办法》实施时间较短，而且也仅是建设部颁发的部门规章，其效力和对市政公用行业的推动作用毕竟有限。在实际工作中，仍有不少有待明确的配套政策，主要体现在以下几个方面：
　　（一）公共财政政策难以在短期内落实到位。城市化进程加快需筹集大量基础设施建设资金，而各级政府的财政净收入增长却相对缓慢，资金紧张的矛盾日益突出，各地急于寻求污水处理市场化的原因一是迅速回笼过去投入的财政性建设资金，二是地方政府通过引入外来经营者，能够向社会公众表明污水处理服务费应当由用水者承担，从而彻底摆脱长期以来依靠财政资金维持污水处理厂建设运行的压力。引入市场化机制后，地方财政支出政策会进行相应调整，由政府表态再继续给予大力扶持就会变得十分困难。
　　（二）社会公众交纳的污水处理费难以完全做到专款专用。由干城市污水处理系统同时包含污水收集、输送和无害化处理两部分，很难区分哪一部分设施应当由财政承担建、管、养、改等费用的责任。实际操作中清楚划分污水收集和处理两个子系统的边界几乎是不可能的，一方面污水处理厂建在郊区，延长集污管网是必然的工作；另一方面收集符合污水处理厂运行所需浓度和数量的城市生活污水，反过来也要求对污水收集系统进行雨污分流等改造，因此通过提高污水处理费所承担的支出面，就可以达到转嫁建设费用的目的。

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