城市污水处理市场化中的瓶颈分析
时间:2007-11-09 作者:李俊
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（三）土地使用政策下明确。按照土地管理的有关法规，公用项目一旦采取市场化运营方式就必须有偿使用国有土地。为降低土地使用成本，目前有些地方以零租金向经营者出租的方式处置土地使用权，或者采取长期不办理土地使用权证的方式规避有关限制，表面上看貌似合法，但如发生纠纷，无法保证有关当事人的合法利益。
（四）税收扶持政策不到位。国家税务总局已经明确经营者收取的污水处理服务费不缴纳营业税，但却没有明确经营者收费的行为是否适用于增值税。污水无害化处理如直接排放自然没有增值一说，税收政策不明致使污水处理企业难以及时出具有效发票。此外，污水处理企业适用所得税与其他行业并无不同，由于没有所得税优惠的待遇，企业税负最终会转嫁到社会公众身上。
三、监管部门自身的缺陷
《办法》规定，由市政公用主管部门依据人民政府授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。《示范文本》规定，主管部门有向经营者支付污水处理服务费的义务，因此主管部门在污水处理监管环节中扮演的是典型的既是运动员又当裁判员的角色。由于特许经营期通常在20年以上，在发生如迟延支付污水处理服务费、进水水质不符合设计要求导致不能达标排放、运营成本上涨而政府部门不及时启动调价程序等一般性纠纷的情况下，经营者很难会按照合同约定的争议解决条款去谋求公平的待遇，通常只能采取息事宁人、私下处理的态度。
同时，主管部门作为一个政府机关，缺乏执行长期经济合同所需的管理机制和足够人力资源。在执行特许经营协议过程中，主管部门作为与经营者相对应的平等民事主体参与经济活动，由于受到管理经验、分配体制、人员编制等方面的限制，工作中常会出现效率不高、责任不清的情况，影响了合同履行效果。采取聘用经营管理经验较为丰富的职业经理人作为政府雇员参与项目管理，不失为克服上述不足的一种可行办法。
四、成本核算信息不对称难以有效消解
《示范文本》规定了经营成本或物价指数变动较大时要对单价进行调整，而启动价格调整程序后与经营者进行价调谈判过程中，政府部门通常处于信息下完全对称的局面，经营者可以保护商业秘密为由，隐蔽地采取如提高管理费用、增加大修理费用和承担经营者其他投资项目开支等方式从财务上做大其实际成本，从而使成本信息失真。依赖少数政务工作者工作经验和判断能力的政府部门，难以逐一核实每笔账务，在成本信息失真的情况下很难确保所调价格的合理性。
可能的解决之道是招标前根据污水处理厂历史运行资料制定约束条件，确定纳入核算范围的成本及费用支出的类别、额度或适用比率、核定成本的程序和办法等，并对经营者操控成本的手段加以严格限制。
五、合同存在不足及合同外因素影响较大
签订合同的目的根本在于减少不确定性，然而特许经营协议的签订只反映了签约时各方面的基本情况，有许多方面是合同本身不能够涵盖的，如国家政策调整、经营者资信变化等，要求当事各方根据情况变化及时调整合同内容。
（一）合同不能够完全涵盖特许经营期内的全部行为。特许经营期长达几十年的污水处理厂TOT、BOT项目，即使在拟订合同时考虑得再清楚，也无法做到涵盖全部事项，或实现对变动因素进行定量分析。例如环保部门提高污水处理厂排放标准后，要么必须对污水处理厂现有工艺进行改造，要么继续执行老的排放标准，选择技改就会涉及改造资金来源、所用工艺、建设成本控制等一系列问题，经营者也必然会提出调整单价、延长特许经营期等要求。
（二）合同变更已成为经营者获利的重要法宝。不能排除经营者采取战略投机的方式获得项目的可能性，即按照投标结果经营者无法在现有单价基础上获取利润，今后再利用排他地位通过变更合同或提高单价来赢取利润。另外经营者还可利用合同约定不明的漏洞提升自身利益，如在进入调价程序前调整会计政策，采取提高大修理基金计提标准、计提不良资产减值准备等增加成本，或在调价后采取降低技改投入设施设备的技术质量标准、延长折旧期限等降低成本的举措，增加相应期间的盈利水平。
（三）特许经营期届满时资产移交的难题。在TOT、BOT方式下，项目资产在经营期满后由经营者无偿移交给政府部门。为降低运营成本，经营者往往在经营期后期采取减缓设备更新速度、以普通设备取代性能好但价格高的设备等措施，还有可能转移车辆、办公设备等资产，因此按照《示范文本》的建议强调生产设施移交时的综合性能十分必要，同时在经营期间加强固定资产动态监管，防止经营者转移优良资产的现象发生。为避免经营者恶意转移资产行为（包括故意举债到期不还引致法院查封冻结）的发生，由适合的第三方提供经营者到期按时归还项目资产的保证也是可以借鉴的做法。
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