为环保产业发展创造“市场需求”

【原文出处】上海经济研究
【原刊期号】200611
【原刊页号】73～78,86
【标 题】为环保产业发展创造“市场需求”
【作 者】周冯琦/毛翔宇
【作者简介】周冯琦，毛翔宇，上海社会科学院部门经济研究所。上海　200020
【摘 要 题】环保产业
【正 文】
　　由于环境保护在更多的方面反映为社会公共需求，环保产业的发展历来存在着“休谟悲剧”的困扰——市场需求不足。传统的环保产业发展模式不仅导致财政负担沉重、资金使用效率低下，而且严重阻碍了环保质量改善的进程和环保产业的发展。从根本上来讲，要促成环保产业的良性发展，就必须为环保产业创造出有效需求，而创造环保需求的制度安排的关键在于真正让市场机制起作用。历史经验说明，一旦制度安排产生出非市场化的需求，就不可避免地出现，或者污染治理成本过高，影响经济发展速度；或者污染治理成本过低，导致环保产业难以生存和发展。研究比较英德环保产业发展的机制，借鉴英国的环保综合协调、德国的法制环保和“再制造”理念，通过制度的建设和完善，为环保产业发展创造“市场需求”，走市场化环保产业发展道路，是解决上述问题的出路。
　　一、上海环保产业市场需求不足
　　2005年2月16日，经过国际社会多年的共同努力，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》终于正式生效。《京都议定书》表面上是环境问题，实质是经济、能源、政治问题。所有的环境问题都是经济增长方式、能源增长效率的问题。环保产业肩负着人类社会可持续发展的光荣责任，是构建人与自然的和谐社会以及促进人类自身科学发展的良好契入口。全球市场目前对环保产品和环保服务有大约5150亿美元的需求量，而据预测，到2010年，这个数字将达到6880亿美元。而“十五”期间，中国环保投资估计达7000亿元，约占同期国内生产总值的1.3%。到2010年其总产值将超过2500亿元，约占当年GDP的2%。①
　　产业机会虽然巨大，但是上海的环保产业要做大做强，仍然是“路漫漫其修远兮”。与发达国家相比，上海环保产业无论在产业理念、产业协调、产业规模、产业管理、产业扩散等诸多方面，仍然存在着不小的差距。
　　归结起来，目前两个方面的问题比较突出：
　　第一，制度规定未能创造出“市场需求”和“市场供给”。由于历史和体制问题，上海乃至国内现有的环保市场上的微观作用机制不健全，其自身的造血功能相当脆弱。已有的制度创造的只是“非市场化的需求”，如主要依靠行政规定来确定排污收费和超标罚款标准（暂不论收费标准的合理性与否），由于污染者根据规定向政府缴纳规费，从而使污染者对环境污染治理的需求转变为政府对环境污染治理的需求，不可避免地产生“庇古负效应”问题——扭曲市场行为。同时，由于“非市场的需求”使环保企业没有向实际付费者服务的动机和义务，而依赖于政府和通过政府作用为其创造的生存和发展条件，缺乏“市场供给”行为，不可避免地产生出“市场供给”不足问题。由于政府介入过多的经济利益分配——先收费、再买单，代理环节过多，不可避免地产生“多层代理低效率”问题——支付过多的交易费用。
　　第二，政府管理部门承担了过多的“买单”义务，并缺乏有效的监督。政府的意愿和行为对市场的供求关系有着决定性影响。这是一种属于买方垄断的不完全竞争市场，其直接结果就是市场的交易效率低下，供方的核心竞争力不高，市场参与意愿有限。这一方面导致财政不堪重负，另一方面导致治理污染成本居高不下，同时环保企业依然面临资金不足的痼疾。大量事实已经证实，在市场能够做好的地方，政府取代市场的结果，总是低效率的。政府“买单”过多，不可避免地产生“挤出效应”，一是挤出污染者对治理环境污染的市场需求，二是挤出面向市场需求环保企业的市场供给，从而在整体上无法摆脱传统的环境治理和环保产业发展的老路。
　　再深究一步，现有的政府直接参与市场又是和国民环保意识薄弱、环保正的外部性、以及现有的行政体制密切相关的。而政府直接参与市场，而非专注于本职的裁判工作，也容易导致立法、执法力度不够，“自己人不打自己人”。另外几乎完全由政府决定的环保治理方向难免头痛医头、脚痛医脚，环保问题常常是顾此失彼。企业缺乏环保激励，反而存在“精神祸因”，为了降低成本常常背德，损失则由公众承担。当政府和企业缺乏进行产业环保化的动力时，环保始终是治标不治本，先污染再治理很难避免。
　　二、他山之石，可以攻玉
　　英国的环保综合协调、德国的法制环保和“再制造”理念，是各自的亮点；他们的环保产业还有一个共同的特点，就是：在产权明晰的基础上，供给和需求都来自微观市场，由市场自己形成均衡。因此，企业本身就有产业环保化的内在动力，而内在动力使得他们的环保产业就有了自身内在的造血机制，而不再是完全靠政府给养，这又反过来促进了市场效率。在一个有效率的市场中，理念和技术创新都是内生的。这样就形成了一个良性循环。
　　以GM领导的内阁环境委员会(ENV)为首脑，由环境部（全称是环境、食品与农业事物部，department for environment food and rural affair，简称Defra）和贸工部(DTI, department for trade and industry)构成行动骨干，高额而灵活的R&D投入结合风险投资奠定坚实高效的激励基础，以“环境智能”(Envirowise)为灵魂，综合协调并促进环保对所有产业的渗透和扩张，以实现产业环保化，并最终服务于可持续发展。这就是英国独树一帜的可持续发展综合决策机制。
　　德国的市场经济体制非常独特，被称为“社会市场经济”。国家在市场经济中发挥重要作用。国家在经济活动中的作用主要是建立和维护正常的秩序，以保证市场经济的正常运行。因此，德国对环保产业的市场经济政策目标就是“建立比赛秩序并制定比赛规则”。作为世界上第一个将环境保护作为政府的责任写入宪法的国家，德国对环境保护的立法严谨而全面，几乎涵盖了生产和生活的各个领域。并且较为彻底地建立了“有偿排放制”，坚决落实“谁污染谁治理”的原则。这样就将治理环境污染的成本内部化。而这种相对完善而严格执行的游戏规则，也催生了一个巨大的环保市场，从而也就繁荣了产业。政府并不是亲自担任“主要买家”的角色，而是通过立法来催生需求，非常典型的德国“社会市场经济”。德国正是因为秉承了其一贯严谨、法制的传统，才成为世界环保实践的领军之一。

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