中国自然保护区土地权属管理现状及发展趋势

　　土地权属管理产生的冲突
　　自然保护区的建立往往与周边经济发展的目标相冲突。在现实生活中，这种冲突的表现形式多种多样，可以按照土地权属归结为两大类。
　　土地权属不清引起的冲突　这主要表现为自然保护区与周边社区对于自然保护区的边界有不同的认识，既可能是因为自然保护区划界不明确而引起，也可能是因为保护区在划界和土地确权时没有得到周边社区的认可而造成的。目前有些自然保护区在名义上的土地权属和界限是清晰的，但保护区和周边社区对于自然保护区管理机构对于边界的认识不同，因而会产生冲突。还有一些自然保护区，边界自身清楚，且土地权属也清晰，但是在确权的过程中没有得到周边社区的认可而造成了冲突。如有些自然保护区在建立的时候，相关部门将原先的自留山和集体林等集体土地变更为国有土地，并颁发了土地证和林权证，但是这一变更没有得到当地居民的认可，从而产生了冲突。
　　土地收益受到限制而产生的冲突　这是更常见和具有普遍意义的冲突，是社会经济发展与生物多样性保护的冲突。目前大约有1/4的保护区面积属于集体土地，周边社区拥有自然保护区的土地和森林资源，但对土地和自然资源的利用受到严格限制，而且还得不到任何补偿或只有很低的补偿。这些自然保护区的建立影响了当地社区的经济发展和居民收入。在现行的自然保护区管理条例规定下，核心区和缓冲区是限制人为干扰的，就连自然保护区的试验区也不得从事工农业生产活动。这里，我们以保护区的核心区和缓冲区是否含有集体土地来说明保护区的建立对于周边社区的影响程度。由于无法得知每个保护区不同分区的土地所有权构成，所以简单地将核心区以及核心区与缓冲区面积之和与国有土地面积比较，如果它们大于国有土地面积，就意味着其中包含了集体土地。在选取的165个林业系统国家级自然保护区中，有7个完全建立在集体土地上，其核心区和缓冲区全部是集体土地。除此之外，还有28个自然保护区的核心区面积大于其国有土地面积，30个保护区的核心区和缓冲区面积之和大于其所有的国有土地面积。这样就有65个自然保护区的核心区或缓冲区包含有集体土地。这与前面所指的60个自然保护区核心区和缓冲区全部或部分土地没有获得使用权相一致。如果严格执行自然保护区管理条例的规定，这些集体土地权益必然受到极大限制。这也是自然保护区与周边社区利益冲突的根本原因。实际上，很多保护区并没有获得划为核心区和缓冲区的集体土地的使用权，有些保护区的核心区和缓冲区内还有居民和耕地。这时，自然保护区无法按照自然保护区管理条例的要求进行管理，影响了管理的有效性，保护生物多样性的目标也无法实现。因此，妥善解决自然保护区土地权属管理问题，也是提高自然保护区管理有效性、改善生物多样性保护区的重要措施。
　　土地管理的主要政策选择
　　从上面的分析来看，我国面临着经济发展与生物多样性保护目标之间的冲突和压力，尤其是人口稠密的中、东部地区的自然保护区，集体土地占了很大比重，管理更加困难。目前我国对于保护区土地的管理主要是通过国家强制力来限制土地利用的传统方式，因而产生了很多矛盾和冲突。这种限制土地利用的政策与改善农民生存状况、提高农民收入的社会意愿相背离。改善对集体土地的管理，将是提高我国自然保护区管理有效性的关键。
　　除了限制土地利用的政策方法，国际上常见的生物多样性保护的土地管理政策工具有3类。
　　土地收购政策　即保护者向土地所有者购买土地所有权，支付的价格应该是土地收益的总和，既包括当前放弃的收益，也包括未来可能产生的收益。土地收购是建立自然保护区的传统政策措施，北美和欧洲就是这个政策的实践者。土地收购政策是将土地所有权直接购买过来，自然保护区对于土地的权属获得更彻底，有利于自然保护区的管理。但是，土地购买政策的缺点和局限性也很明显。(1)代价高昂。一次性购买土地所有者未来从土地上获取的所有可能收益价格会很高。如果采取低价的措施，土地所有者可能不愿意出售，这就形成和限制土地利用一样的困境。(2)难于确定补偿价格。如果按照当前的土地收益给予补偿，可能产生一种逆向激励，土地所有者会更早进行土地开发，反而加速了对生物多样性的破坏。
　　征税和补贴政策　西方国家最近20多年对于生物多样性保护政策的一个重要转变，就是通过价格机制鼓励个人提供公共物品。征税和补贴是其中常见的手段。补贴政策，就是对土地所有者放弃盈利更高但对生物多样性破坏更大的土地利用方式而获得的补贴。征税，就是政府对那些盈利更高但对环境破坏更大的土地利用形式征收一定的税，使土地所有者主动选择环境友好型的土地利用方式。这种政策的好处是可以发挥个人的主动性，根据自己的情况选择适当的生产方式。征税还是补贴，取决于最初的权利分配。但是，这种政策工具局限性也很明显：(1)征税和补贴是通过经济手段来解决问题，有时候对于十分紧迫的情况无法解决，对于生物多样性产生影响的活动本身可能并不清楚，而且生物多样性破坏是不可逆的，因此对于影响不明确的活动无法采用；(2)需要大量的信息和监督工作，除非一些直接的资源利用方式，如采伐和狩猎，一般的活动很难监测，这就对政策效果产生影响。
　　购买土地保护权　这是近年发展起来并在国际上已经广泛采用的政策。它是通过合约的形式规定土地使用者采用有利于生物多样性保护的土地利用方式，或放弃土地开发的权利。它可以是任何个人、组织或政府机构与土地所有者之间签订的合同。而这种土地保护权还可以通过捐赠等形式转让。购买土地保护权，是购买土地的部分权利，主要是放弃未来开发的机会成本。这种政策工具的优点是灵活而且代价不会太高。但缺点就是合约本身不可能穷尽所有的问题，容易产生将重要的影响因素遗漏的情况，而且对于合约的监督实施也需要大量的成本。
　　上述3类政策工具代表了我国自然保护区土地管理的发展方向，但从目前来看，它们还无法替代现行的严格保护、限制土地利用的政策。
　　上述3类政策都给予补偿，但各种政策方法所需的成本和执行条件不同，因而产生的实际效果也不同。对于土地收购政策，从我国的现实情况来看，我国的自然保护区所包含的集体土地的面积太大，如果采用土地收购的方式收购所有的自然保护区的集体土地，政府的财力无法支持。甚至就连收购国家级保护区内的集体土地也无法实现，因此只能对于一些特别重要的保护区的少量土地实行土地收购政策。对于补贴和征税政策，目前在我国环境保护方面还没有广泛应用。由于涉及到税收政策，所以在使用的时候涉及的影响面很大，而且对于监督的要求比较严格。以目前自然保护区的管理能力和管理体制，这种以市场为介质的政策方法很难解决保护区所面临的巨大压力。对于购买保护权的方式，由于采取自愿的方式进行，合约的主体可以是多方面的，所以可以灵活运用。而且只涉及土地的部分使用权而不改变土地所有权结构，在购买的成本上也相对较低，在经济和政治上都比较容易被接受。由于需要比较完备的合约和执行合约的良好环境，所以可以在一些条件成熟的地方试行。

共5页: 上一页 [1] [2] [3] 4 [5] 下一页

上一篇：简论生态文明   下一篇：以历史性转变为契机开创“十一五”生态保护工作新局面

用户名(必填) 新注册

密码(必填)匿名评论