党的执政方式的历史演变及改革探索

时间:2007-11-06 作者:张志明

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　　也正是在领导社会主义市场经济建设的历史进程中，党的十五大提出了依法治国的新的治国方略，使我们得以站在全新的理论高度重新把握党政关系问题。这个全新的理论高度就是，把党政关系问题放置在执政党、国家公共权力和社会这样一个大的系统中重新考量，并进而把党政关系放在执政党的执政方式这样一个全新的视角来深入考察。从十五大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，到党的十六大提出实现党的领导、依法治国与人民民主的有机统一，以及十六届四中全会提出“科学执政、民主执政和依法执政”，体现了这种考察的重大理论成果，也反映了全党对解决党政关系这一重大问题的新的理论觉醒。
　　这种全党的理论觉醒和共识，实际上也就比较清楚地指出了解决党政关系问题的根本方向。这一方向不再是简单地实行党政的所谓“分”与“合”，不是党政之间不同性质的权力的简单转移，不是把党的政治领导权和国家公共权力混为一体然后再想当然地重新分权，不是因为******权力太集中了要通过改革把党的权力分散掉甚至搞得没有权力，不是因为过去书记“一个人说了算”要改为书记“说什么都不算”，更不是为了把过去的“以党代政”、“党政不分”变成“以政弱党”、“以政代党”，而是为了在我们这样一个独特的东方大国，在中国******一党长期执政的背景下，如何更科学、更高效、更有力地实现对国家政权的科学领导，以引领中国人民顺利实现民族复兴的问题。
　　五、党的执政方式改革应注意的几个问题
　　（一）不断完善“总揽全局、协调各方”的政治格局
　　所谓“总揽全局、协调各方”，实际上就是党委起领导核心作用，对整个国家的政治运作进行控制和协调。具体体现在：制定和贯彻党的路线方针政策，坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导；坚持依法治国方略，通过法定程序主导立法，把党的主张变成国家意志；坚持党管干部原则，向国家政权机关推荐重要干部；管好在国家政权机关中工作的党员，通过他们的行为，体现党的作用；坚持党对意识形态领域的领导，加强党的宣传教育和思想政治工作；等等。在这方面，一些地方党委做出了积极探索。即地方党委不直接对地方人大常委会、地方政府、地方政协发号施令，而是通过党组来实现领导。人大、政府、政协三个党组对党委负责，凡应提请党委讨论的事项，分别以党组的名义上报党委。党委履行“总揽全局、协调各方”的职能，充分发挥领导核心作用，把主要精力放在把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部上，在工作推进中着力于思想发动和组织保证。
　　（二）处理好党和人民代表大会之间的关系
　　我们党要善于通过国家政权特别是人民代表大会来处理国家事务。党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家的法律规定。然后，党就要严格依照宪法和法律治国理政，特别是要做到依宪治国，依宪执政。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。国家政权机关领导人员要经过人民代表大会的法定程序选举和任命，并接受人民代表大会及其常务委员会的监督。要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用，贯彻党的路线方针政策，实现党对国家事务的领导。
　　坚持和不断完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是代表制民主在我国国情下的体现，其本质是人民当家作主。因此，落实人民代表大会制度，可以为我们党提供坚实的法律制度保障。我国宪法与其他国家宪法相比较的显著不同之处，就是它明确规定了我们党的领导核心地位。所以，依法治国不仅从制度上、法律上保证了人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证了党的执政地位。因此，要抓住人民当家作主这个根本，把人民代表大会代表的产生、代表的权利、代表大会的权力等，都按照是否体现人民当家作主的要求进行不断完善，并具体化成一系列可操作的制度、机制和措施。要使人民代表大会制度真正成为反映人民意志的根本途径，成为中国人民当家作主的制度保证。
　　要改革和完善选举制度，将党管干部原则与发展人民民主相结合。选举制度的核心是由人民群众对其代表和掌握国家公共权力的官员进行选择。这种选举，我们党在以往的执政实践中有过成功的经验，但由于种种原因，这一环节在目前显得比较薄弱。究其原因，有人归咎于“党管干部”原则。其实这是一种误解。一般来说，任何国家的执政党都是要“管干部”的。无论什么党执政，它们都会千方百计地把党所信任的、能贯彻党的意图的党内精英放到执政的关键岗位上去。所以，“党管干部”原则是必须坚持的，问题在于如何处理好党管干部和人民选择之间的关系。如果党管干部的实际操作过程变成了弱化人民选择权的过程，就背离了党管干部的初衷，也背离了人民民主的根本方向。目前，在向人大或政府推荐干部中，党组织总是要做大量的工作，这无可厚非。但是，有的地方往往是把党组织决定的人选简单拿去通过。这就弱化了人民代表的选举权。因此，要进一步完善选举方式，实行真正的差额推荐，逐步形成规范的党内竞争，保证人民代表的选择权得到实现。
　　（三）科学规范党和政府之间的关系
　　政府是运用国家公共权力对社会进行管理的组织。按照这一目的，政府的组成、职责划分、运作方式等，必须有一定的规则，并逐步形成一套体制和机制。如何使这套体制和机制更好地运行，更有效地实现对社会的科学管理，涉及的就是执政科学性的问题。和其他国家相比，我们遇到的问题有自己的特点。首先不在提高政府本身的效率（尽管这个问题非常重要），而在于理顺执政党和政府的关系。这一关系，是制约执政效率的决定性因素。从历史上看，社会主义国家的政府运作模式的设计初衷，就是要比资本主义国家的传统模式更有效率，就是想克服西方分权制衡模式带来的互相扯皮、效率低下的弊端。但是，实施的结果，如我们所看到的，这种体制的高效率没有完全体现出来。主要原因就在于，在政府运作模式之外，还存在着党的系统。这两套系统之间的不协调，就直接影响了党的执政效能的提高。因此，理顺党和政府关系，也许可以从完善党控制政府的方式着手。在政党政治中，执政党控制政府是天经地义的。但我们的问题出在，同一个权力，却由两个甚至更多的主体来行使。这一矛盾，很容易在权力运行中导致“紊乱”和“内耗”。这是执政低效甚至失效的主要原因。解决问题的出路在于，在保证党委对重大问题决策权的同时，一方面，要强化党向政府渗透的力度，不再把党的职务和政府的职务（特别是主要领导的职务）人为地、刻意地分开，而是党内选出的优秀干部推荐给人民选择，经过法定的民主程序，输送到最重要的岗位上去，真正执掌权力；另一方面，党组织（如党委会、常委会等）要领导人民控制监督好政府。